La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 2011, en relación con el vigente Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza, abunda en la jurisprudencia ya consolidada acerca del régimen de clasificación del suelo no urbanizable y su azarosa regulación desde la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (por todas, sobre el Plan General de Madrid). De nuevo rechaza el Tribunal el carácter reglado de la potestad de clasificación de suelo urbanizable como residuo de la clasificación igualmente reglada del suelo urbano y no urbanizable. Tal fue la pretensión del legislador estatal para inundar España de suelo urbanizable, cuestionada formal y materialmente por una parte sustancial de administrativistas y urbanistas, rechazada por el Tribunal Constitucional y Supremo.Poca discusión cabe al respecto tras las Sentencias del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, y 164/2001, de 11 de julio. El Estado carece de competencias suficientes para limitar, por un lado, la regulación autonómica de la clasificación en tanto técnica urbanística condicionando el modelo urbanístico que corresponde a cada Comunidad decidir y para eliminar, por otro, toda discrecionalidad en aplicación de dicha regulación por parte de administraciones autonómicas y municipios en el planeamiento general. Cualquier regulación de la clasificación o la calificación del suelo que trascienda de lo puramente instrumental, de lo indispensable para concretar las condiciones básicas de la propiedad urbana, prefigurando un modelo urbanístico, sería contraria a la Constitución por resultar lesiva de las competencias autonómicas y municipales. Constitucionalmente los interrogantes parecen resueltos por más que la posterior Sentencia del Tribunal Constitucional 54/2002, de 27 de febrero, apelase a los vagos “límites de la realidad” en relación con el suelo urbano.
La gran novedad de la Ley 6/1998 fue el intento de convertir el suelo urbanizable la resultante de la aplicación de criterios reglados de clasificación del suelo urbano y fuertemente reductores de la discrecionalidad en la clasificación del suelo no urbanizable. Era concluyente el apartado segundo de su exposición de motivos al señalar el propósito de “facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservación, pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado”. Sin embargo, tal propósito difícilmente podía hacerse realidad con un régimen de clasificación del suelo que, aun alterando la clase residual, otorgaba un amplio margen de discrecionalidad para clasificar el suelo no urbanizable, en el que era posible distinguir el directa y especialmente protegido como resultado de la aplicación de leyes o instrumentos de ordenación sectoriales prevalentes respecto del planeamiento urbanístico, el protegido por éste conforme a los criterios legalmente establecidos y el preservado del desarrollo urbano por considerarlo inadecuado para el mismo. Por eso el Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, trató alcanzar el objetivo propuesto por el legislador eliminando toda referencia expresa a la posibilidad de que planificador urbanístico pudiera clasificar terrenos como no urbanizables, intentando suprimir así la tercera categoría de suelo no urbanizable de las anteriormente enunciadas. Sorprendentemente, la Ley 10/2003, de 20 de mayo, resultante de la tramitación parlamentaria del Real Decreto-ley 4/2000 tras su convalidación reintrodujo la posibilidad de clasificar suelo no urbanizable por inadecuación para el desarrollo urbano “bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística”. Una vez más nos hallamos ante el péndulo normativo español funcionando a pleno rendimiento.
En cualquier caso, aun cuando la normativa expuesta afectase gravemente al régimen jurídico de la clasificación del suelo tradicional en España y a la práctica de planeamiento, el resultado final dependía en primera instancia de lo establecido en la legislación autonómica y, a la postre, de la propia planificación. Sería, en definitiva, el planeamiento general el que adoptase las decisiones procedentes sobre el ámbito del suelo no urbanizable, incluso sobre la base de criterios de oportunidad, discrecionales, acerca de la adecuación al modelo de desarrollo urbano. El planificador delimitaría el ámbito del suelo urbano, diseñaría un modelo de desarrollo urbano y definiría en función del mismo el ámbito del suelo no urbanizable, de manera que el suelo urbanizable así clasificado residualmente resultase coherente con dicho modelo.
El caso de la revisión del Plan General de Zaragoza, objeto de la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 2011, que da pie a este comentario, permite entender perfectamente las distorsiones y problemas que la normativa expuesta produjo y, de forma póstuma, puede llegar a producir en el futuro. La revisión de dicho Plan se aprobó inicialmente antes del Real Decreto-ley 4/2000, provisionalmente tras él y antes de la Ley 10/2003 y definitivamente mediante acuerdos sucesivos del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón de 13 de junio de 2001, con determinadas prescripciones, suspensiones y recomendaciones, 23 de julio de 2001, 25 de septiembre y 19 de diciembre de 2002, antes pues de la Ley 10/2003. Posteriormente, se redactó un texto refundido al cual el propio Consejo mostró conformidad y fue objeto de aprobación mediante acuerdo de 20 de junio de 2008.
En el contexto temporal y normativo expuesto, lejos de asumir el municipio los objetivos del legislador estatal (pese a que Estado y municipio eran gobernados por el mismo grupo político), el ayuntamiento optó por ampliar en la aprobación provisional el suelo no urbanizable especialmente protegido acreditando la existencia de valores que determinaban la necesidad de protección, adoptada bajo la redacción de la Ley 6/1998 derivada del Real Decreto-ley 4/2000 y la Ley aragonesa 5/1999, de 25 de marzo, urbanística (coherente con la redacción original de la Ley estatal). Para ello se incorporó a la Memoria del Plan un “Estudio sobre el medio natural, productivo agrario, paisajístico y cultural del término municipal de Zaragoza” realizado por un equipo de investigadores del Departamento de Geografía y Ordenación del Territorio de la Universidad de Zaragoza que propone y justifica la clasificación de la práctica totalidad del suelo no urbanizable del Plan General de 1986 como suelo no urbanizable especialmente protegido por razón de la concurrencia de valores concretos y no por su inadecuación para el desarrollo urbano o la coherencia del modelo territorial del Plan. En concreto, se afirma en dicho documento que “el cumplimiento de estos objetivos se materializa en la definición de categorías de protección urbanística de los ecosistemas naturales y productivos, así como en la protección de los bienes del patrimonio cultural y del paisaje en el espacio natural y rural. Se justifica, por otra parte, la inclusión como espacio no urbanizable de áreas con peligrosidad natural y situaciones de riesgo” (página 18). El objetivo general, que se desagrega en el documento en objetivos concretos, es “el restablecimiento de relaciones equilibradas entre la ciudad y su entorno exige restaurar el espacio rural degradado y revitalizarlo ecológica, cultural y económicamente para satisfacer las nuevas demandas sociales de calidad de vida” para frenar el “crecimiento irracional y continuado de la ciudad […]. Multitud de agresiones y ocupaciones no sólo rompen la estabilidad del espacio agrícola y los ecosistemas naturales, sino que hacen desaparecer las oportunidades y beneficios que éstos pueden proporcionar a la ciudad. Los barbechos sociales invadidos por vertederos ilegales junto a carreteras y caminos o actividades oportunistas como depósitos de chatarras y desguaces, son la consecuencia de un planeamiento urbanístico concebido desde la lógica autista de la ciudad que define su entorno como la negación de lo urbano” (página 18). Identificar valores determinantes de protección del desarrollo urbano y clasificar en función de los mismos son, pues, ejes esenciales del estudio hechos suyos por el planeamiento.
El suelo no urbanizable genérico quedó prácticamente reducido a la nada y el suelo urbanizable, aun cuando creció, en modo alguno lo hizo a satisfacción de la legislación estatal. Subyacía la convicción municipal de la inexistencia de discrecionalidad para clasificar suelo no urbanizable genérico, que sin embargo ha admitido ahora explícitamente el Tribunal Supremo (Sentencia de 25 de marzo de 2011, FJ 4). El municipio ni quiso perder ni perdió su capacidad directiva del modelo de ocupación del territorio. Tal fue la situación resultante de un proceso de revisión como el del Plan General de Zaragoza, que convivió con cuatro normas legales estatales (desde la aprobación inicial hasta el definitivo texto refundido) y una autonómica (obviando las reformas posteriores a la Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, en gran medida inocuas para un plan general aprobado mucho antes de su entrada en vigor). En el siguiente comentario expondré cómo valoró la situación el Tribunal Supremo y qué efectos futuros pueden seguirse en supuestos como éste en función de las consideraciones del Tribunal y la normativa actualmente ambiental, de patrimonio natural y biodiversidad y de suelo actualmente vigente.
