¿El fin de las leyes contra la tutela judicial efectiva?

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Lejos queda en la memoria, que no en el tiempo, lo acaecido en las Navas del Marqués con aquella Ciudad del Golf impulsada por el Ayuntamiento de lugar en un pinar que adquirió a una compañía resinera. El proyecto lo impulsó inicialmente una sociedad pública integrada por el propio Ayuntamiento, que era mayoritario, la Junta de Castilla y León y la Diputación de Ávila, pero luego pasó a manos de una empresa inmobiliaria que, culminada la pertinente tramitación urbanística, trató de ejecutarlo iniciando una tala masiva de pinos, todo ello con todos los parabienes del órgano ambiental autonómico. Pero los tribunales paralizaron la urbanización.

Casi en paralelo con esa paralización, y el proceso judicial desarrollado en sede contencioso-administrativa y penal, se aprobó la Ley 14/2006, de 4 de diciembre, de modificación de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de ordenación del territorio de la Comunidad de Castilla y León que consideró que “con objeto de profundizar en este proceso de puesta en marcha de la ordenación del territorio de la Comunidad, es preciso introducir, algunos ajustes derivados de la experiencia acumulada durante estos años”, ajustes entre los cuales, sin duda debido a esa experiencia acumulada, incluyó la aprobación de planes o proyectos de interés regional por la Junta de Castilla y León como proyecto de ley, remitiéndolo a las Cortes de Castilla y León para su tramitación parlamentaria. Fueron varios, luego, los proyectos de interés regional aprobados por Ley, debido a la experiencia acumulada, paralizados en diferentes instancias, especialmente, dado el rango de la norma, por el Tribunal Constitucional al cual, eso sí, ya no podía acceder cualquier persona afectada, dada la limitación de la legitimación activa. Proyectos como el de “Meseta Sky” (Ley 6/2010, de 28 de mayo, suspendida por el Tribunal Constitucional tras el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Estado), la “Ciudad del Medio Ambiente” (Ley 6/2007, de 28 de marzo) o determinados proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad (Ley 9/2002, de 10 de julio), u otros que vienen, como el de la estación de esquí de San Glorio, en tramitación, se aprobaron o se pretenden aprobar por Ley. La mayoría de ellos tienen en común la afección a suelos no urbanizables protegidos, con innegables valores ambientales. La experiencia acumulada, sin duda.

Recientemente, el Tribunal Constitucional, con calma, eso sí, once años tras su aprobación, ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad de la reserva formal de ley para la aprobación del proyecto de especial interés regional que estableció la Ley de Castilla y León 9/2002, de 10 de julio, sobre declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad, así como de las referencias contenidas en los párrafos primero y segundo del apartado segundo del artículo único a la declaración por ley de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad, de su disposición transitoria y de su disposición adicional. Malas nuevas para el artículo 22.6 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de ordenación del territorio de Castilla y León, modificado por la citada Ley 14/2006.

La doctrina de la Sentencia no resulta novedosa, pues aplica la resultante de anteriores pronunciamientos sobre leyes singulares. Sostiene el Tribunal que las leyes singulares no son, por este mero hecho, inconstitucionale, entendiendo “por leyes singulares «[a]quéllas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro» (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10)” (STC 129/2013, FJ. 4). Ahora bien, el Tribunal ha precisado igualmente “que las leyes singulares no constituyen un ejercicio normal de la potestad legislativa. En consecuencia, están sujetas a una serie de límites contenidos en la propia Constitución. El principio de igualdad exige que la ley singular responda a una situación excepcional igualmente singular […]. En segundo lugar, «la adopción de Leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular». Finalmente no es posible condicionar o impedir por una ley singular el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11). En consecuencia, el canon de constitucionalidad que debe utilizar este Tribunal al ejercer su función de control de este tipo de leyes es el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación” (STC 129/2013, FJ. 4).

Específicamente en relación con las leyes expropiatorias autoaplicativas había afirmado el Tribunal Constitucional, además, “que el cumplimiento de los anteriores límites no agota el tema de su constitucionalidad, pues el derecho de propiedad privada sacrificado por la expropiación goza, al igual que todos los derechos e intereses legítimos, de la cobertura de la tutela judicial establecida en el art. 24.1 de la Constitución”  (STC 129/2013, FJ. 4). Y es precisamente este aspecto el que mayor interé reviste, pues en la Sentencia 129/2013 precisa que “el análisis de la repercusión de la ley singular cuestionada sobre el derecho a la tutela judicial efectiva no puede quedar limitado a las leyes autoaplicativas expropiatorias, pues aunque éstas ostentan la peculiaridad de ir dirigidas directamente a la privación de un derecho constitucional, las autoaplicativas no expropiatorias son también susceptibles de lesionar derechos e intereses legítimos. Y es que, como ya anticipamos en el fundamento jurídico 11 de la STC 166/1998, de 19 de diciembre, el art. 24.1 CE protege todos los derechos e intereses legítimos que reconoce el ordenamiento jurídico y no sólo aquellos expresamente consagrados por la Constitución. Así pues, el canon de constitucionalidad del art. 24.1 CE debe necesariamente operar cuando la ley singular que encierra una actividad materialmente administrativa de aplicación de la norma al caso concreto, afecte a los derechos o intereses legítimos a los que el precepto constitucional antes citado presta cobertura”  (STC 129/2013, FJ. 4).

La conclusión que alcanza el Tribunal Constitucional respecto de la Ley castellano-leonesa 9/2002. Para el Tribunal nos encontramos ante una Ley general, en la medida en que establece una reserva formal de ley para determinados proyectos, que da lugar a leyes autoaplicativa. Si éstas no superan el control de constitucionalidad, según el Tribunal Constitucional tampoco lo superaría la regulación general en lo relativo a la concreción de la competencia para la aprobación de los proyectos afectados. Y para ello, tales leyes autoaplicativas “deben respetar el derecho a la tutela judicial efectiva de los titulares de derecho e intereses legítimos que se ven afectados por la aprobación de un proyecto concreto”, lo cual “exige, en primer lugar, que sus titulares puedan acceder a este Tribunal reclamando el control de constitucionalidad de la norma legal autoaplicativa y, en segundo lugar, que el control que realice el Tribunal Constitucional sea suficiente para brindar una tutela materialmente equivalente a la que puede otorgar, frente a un acto administrativo, la jurisdicción contencioso-administrativa (STC 48/2005, de 3 de marzo, FJ 6), pues en modo alguna la reserva de ley puede servir como instrumento dirigido a evitar o disminuir la protección de los derechos e intereses legítimos amparados por la legalidad ordinaria” (STC 129/2013, FJ. 5). No se puede legislar, por tanto, para obstaculizar el ejercicio o privar al ciudadano del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

Pues bien, las leyes autoaplicativas, que no requieren un ulterior acto administrativo de aplicación, frente a las leyes no autoaplicativas, que lo requieren, vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva porque los interesados porque “el art. 24.1 CE exige que su titular pueda instar la tutela que el precepto consagra, requisito éste que no se cumple en el caso de las leyes autoaplicativas en las que el planteamiento de la cuestión es una prerrogativa exclusiva del Juez, pero no un derecho del justiciable” [STC 129/2013, FJ. 6.a)]. La reserva formal de ley, por tanto, como la ley autoaplicativa que integran la Ley 9/2002, resultarían inconstitucionales por esta razón. Pero también lo son atendiendo al segundo requisito exigido por el Tribunal para que no se vulnere el derecho a la tutela judicial efectiva, pues “la reserva al legislador de la aplicación de la legalidad existente al caso concreto, con exclusión de la actividad que ordinariamente realiza la Administración, impide un control de la misma intensidad que el que correspondería realizar a los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, si la actividad de ejecución se hubiera llevado a cabo por la Administración. Y es que, en modo alguno, corresponde al Tribunal Constitucional el control fáctico y de legalidad ordinaria –control de los elementos reglados de los actos de aplicación–, que, en todo caso, exige la función de aplicación de la norma al caso concreto, ello con independencia de quién la lleve a cabo” [STC 129/2013, FJ. 6.b)]. El Tribunal debería poder controlar, y no puede controlar, la especial intensidad del interés supramunicipal, la regularidad del procedimiento, el cumplimiento de los instrumentos de ordenación territorial, lsa condiciones urbanísticas y ambientale y el cumplimiento del Derecho comunitario [STC 129/2013, FFJJ. 6.b) y 7].

La Ley autoaplicativa, o la Ley que impone la reserva formal de Ley autoaplicativa, difícilmente superarán el control de constitucionalidad desde la perspectiva de la tutela judicial efectiva. La semilla está sembrada, y parece haber arraigado. El planteamiento generalizado de cuestiones de inconstitucionalidad en estos supuestos, aun cuando sea prerrogativa exclusiva del juez, unida a una adecuada tutela cautelar, siempre que sea posible, debería abonarla y hacerla crecer. La Ley no puede ser un arma contra los derechos reintroduciendo torticeramente inmunidades de la Administración felizmente superadas.

 

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