El objeto de las nuevas leyes de procedimiento administrativo común y de régimen jurídico del sector público

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El29 de octubre de 2015 se aprobaron dos Leyes que sustituyen, entre otras, a la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Ley 30/1992. Se trata de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ambas entrarán en vigor en octubre de este año, salvo en algunos de los preceptos de la primera relativos a registros, archivos y punto de acceso electrónicos, para los que el legislador estatal ha previsto la entrada en vigor en octubre de 2018.

Estos párrafos tienen la modesta finalidad de exponer, de una forma esquemática, cuál es el objeto de las nuevas leyes. Como puede deducirse del propio nombre de ambas leyes, el legislador estatal ha decidido descomponer en dos el contenido de la Ley 30/1992. El criterio de delimitación ha consistido en diferenciar lo que el propio legislador llama “relaciones externas” o “ad extra”, de las “relaciones internas” o “ad intra”. Las primeras son las que mantiene la Administración con los ciudadanos, y se regulan en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común, y las segundas son las que establecen los principios de la organización de las Administraciones Públicas y las relaciones entre ellas, y se regulan en la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público.

En realidad, esta distinción teórica, que posee una indudable claridad, se ha llevado a la práctica con algunas incoherencias. Vamos a ver cuál es el contenido de ambas leyes, para poder contrastarlo.

En primer lugar, la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común.

Su objeto, consiste en “regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad patrimonial, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria”. Lo más destacado es la apuesta decidida por la Administración electrónica, que se visualiza en la plena integración en su articulado de los contenidos de la Ley 30/1992 (digamos, de la Administración del papel) y de la Ley 11/2007 (llamémosla, de la Administración electrónica), a lo que se añaden algunas importantes previsiones sobre identificación, firma, registros, archivos, notificaciones o expedientes electrónicos. A ello le dedicaremos otro post.

Respecto de todos estos aspectos, la Ley 39/2015 se aplica por igual a todo el sector público (salvo en los contados preceptos que la propia Ley refiere sólo a la Administración General del Estado).

La ley deroga expresamente, incorporando su contenido, con algunas modificaciones, la Ley 30/1992, y la Ley 11/2007, de Administración electrónica, así como sus reglamentos de desarrollo parcial. También los Reales Decretos de 1993 de procedimiento en materia de régimen sancionador y de reclamación de responsabilidad, y los artículos 4 a 7 de la Ley 2/2011 de Economía sostenible, sobre calidad de la regulación.

La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público regula las llamadas “relaciones ad intra”.

Tiene un triple objeto: “establece y regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas y de la potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración del Estado y de su sector público institucional para el desarrollo de sus actividades”

Es muy importante, pues, tener en cuenta que, a diferencia de lo que ocurre, como acabamos de ver, con la Ley 39/2015, la Ley 40/2015 sólo es aplicable en su totalidad a la Administración General del Estado. Por el contrario, para el sector público no estatal, incluido el autonómico, sólo son de aplicación algunos de sus preceptos. En concreto, el título preliminar, algunas disposiciones del título segundo y el título tercero, que regulan los aspectos comunes a la organización y funcionamiento de la Administración Pública, tanto tradicional como electrónica, los principios de la potestad sancionadora y el régimen sustantivo de la responsabilidad por daños; algunas disposiciones básicas relativas a los consorcios, fundaciones y fondos carentes de personalidad jurídica; y las relaciones interadministrativas. Esta regulación deroga y sustituye la establecida sobre estas materias en la Ley 30/1992 y en la Ley de Administración electrónica.

Conviene advertir que esta regulación es básica, pues se dicta al amparo del título competencial sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas del artículo 149.1.18 de la Constitución, y por ello, es susceptible de desarrollo por la legislación autonómica, salvo en lo que hace al sistema de responsabilidad, precisión ésta que la Ley olvida.

Por el contrario el título primero y el título segundo, en este segundo caso salvo algunas disposiciones, son sólo de aplicación a la Administración General del Estado y regulan su organización. Vienen a derogar y sustituir, sin modificaciones sustanciales, la regulación hasta ahora contenida en la LOFAGE y en la Ley de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos (categoría que por cierto se suprime) y a modificar algunos preceptos de la Ley del Gobierno.

A la vista de lo expuesto, y como conclusión, se pueden hacer algunas reflexiones.

En primer lugar, que no nos encontramos ante una auténtica reforma innovadora respecto de lo establecido en la normativa precedente. Se trata, más bien, de una refundición y reagrupación de la regulación de las materias que hasta ahora conformaban el objeto de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común y la Ley de Administracion electrónica y sus reglamentos de desarrollo. Y, en lo que hace a la Administración General del Estado, en la LOFAGE.

En segundo lugar, que el criterio de reagrupación que distingue entre las relaciones “ad extra” y “ad intra” de la Administración Pública resulta en general convincente pero con algunas claras incoherencias, como la inclusión entre las segundas de los principios de la potestad sancionadora o el régimen de la responsabilidad por daños.

En tercer y último lugar, que habría sido más claro incluir en la Ley de régimen jurídico del sector público tan sólo aquellos preceptos básicos aplicables a todo el sector público, y no adicionar la regulación detallada del sector público estatal.

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Licenciado en Derecho por la Universidad de Sevilla. Doctor sobresaliente cum laude por unanimidad. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla. Ha publicado diversas monografías sobre lo que han sido sus principales líneas de investigación: la responsabilidad en Derecho europeo, su tesis, con premio extraordinario de doctorado y premio a la mejor tesis doctoral del Ayuntamiento de Sevilla y en Derecho español, la expropiación, la protección de datos, la transparencia y el acceso a la información pública en Europa y en España, las relaciones entre Publicidad y protección de datos, en Derecho comparado y español y el Derecho de los medios de comunicación. A ello se unen más de un centenar de capítulos de libro y artículos de revista. Premio a la trayectoria profesional en materia de protección de datos de la Agencia Vasca de Protección de Datos en 2015 Miembro del Comité de Expertos creado en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales para la tramitación de la Ley de Transparencia estatal. Ha intervenido como experto en el Parlamento en la elaboración de las Leyes de Transparencia estatal y andaluza y ha asesorado a diversos gobiernos autonómicos. He impartido conferencias en muy diversas instituciones españolas y extranjeras, y ha realizado estancias de investigación en las Universidades Berkeley (EEUU), París I-Sorbonne, París VIII y Ciencias Políticas (Francia), Múnich (Alemania), Montreal (Canadá), en el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (Luxemburgo) y en el Instituto Europeo de Florencia (Italia). Ha sido asesor independiente de la OCDE y del Banco Mundial y realizado proyectos normativos e informes para muy diversas instituciones estatales y autonómicas.

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