¿Han prescrito las sanciones con recurso pendiente de resolver el 2 de octubre de 2016?

La entrada en vigor de la leyes 39 y 40 de 2015 han modificado sustancialmente el tratamiento de la prescripción de las sanciones en el ámbito administrativo, cuestión ésta a la que dedique una entrada con el título «Dudas sobre la prescripción de las sanciones en el nuevo procedimiento administrativo».

Una de las modificaciones más sustanciales es el cambio en el día inicial del cómputo de la prescripción de las sanciones cuando el recurso administrativo interpuesto contra la misma no es resuelto en plazo. Recordemos que durante la vigencia de la Ley 30/1992 el Tribunal Supremo en la sentencia de 22 de septiembre de 2008 estableció una jurisprudencia según la cual la sanción solo comenzaba a prescribir cuando fuese resuelto el recurso administrativo interpuesto contra la misma; ahora, por el contrario, la Ley 40 en su artículo 30.3 establece que la prescripción comenzará a contar desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legal de resolución del recurso administrativo interpuesto (3 meses en reposición y 1 mes en reposición).

Obvio la polémica existente respecto a si esta nueva regulación es solo aplicable al recurso de alzada o también al recurso de reposición.

Ante esta nueva regulación la cuestión que se plantea y a la que dedico estas líneas es la aplicación de las nuevas reglas de la prescripción a las sanciones recurridas antes del 2 de octubre de 2016, cuando la resolución y notificación del recurso se produce con posterioridad a tal fecha.

Antes de continuar una advertencia, el planteamiento de la cuestión solo adquiere sentido si de la aplicación de las nuevas normas sobre la prescripción resulta que la sanción hubiera prescrito.

Para clarificar la cuestión veamos un ejemplo: el 1 de enero de 2010 se impone una sanción leve que es recurrida en alzada el 20 de enero de ese mismo año; el recurso se  resuelve y notifica el 1 de noviembre de 2016. En este caso, si aplicásemos la doctrina del Tribunal Supremo vigente durante la Ley 30 la sanción no hubiera prescrito toda vez el cómputo de la prescripción de las sanciones comenzaba una vez resuelto y notificado el recurso, por tanto, el 2 de noviembre; por el contrario si aplicamos la regulación contenida en la Ley 40 la sanción hubiera prescrito dado que el inicio del cómputo de la prescripción se produjo a los tres meses de la interposición del recurso (recuérdese que las sanciones por infracciones leves prescriben al año de su imposición).

Desde un punto de vista teórico la cuestión que subyace en el interrogante planteado se concreta en la interpretación de la expresión contenida en el artículo 26.2 de la ley 40, que amplía la aplicación de la retroactividad in bonam partem a «las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición».

La cuestión tiene una doble vertiente, ya sea el recurso pendiente de resolver administrativo o contencioso-administrativo.

Respecto a la primera situación, esto es, a aquel caso en que el recurso no resuelto el 2 octubre de 2016 sea administrativo, la doctrina mayoritaria y las sentencias de los tribunales de justicia a las que he tenido acceso se decantan por aplicar las nuevas reglas sobre el cómputo de la prescripción del artículo 30.3 de la Ley 40 de forma retroactiva en cuanto favorecen al infractor. Esta tesis se sustenta en que al recurso al haber sido resuelto después del 2 de octubre de 2016 se le aplica la vigente en ese momento Ley 40 y conlleva que en el ejemplo propuesto la sanción hubiese prescrito.

Esta interpretación se aprecia en la Sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo núm. 1 de Ourense de 10 de Marzo de 2017, que se cita en la entrada «Novedosos criterios jurisprudenciales sobre la potestad sancionadora» en el magnífico Blog de JR Chaves “Delajusticia.com”. Téngase en cuenta que en esta sentencia el recurso administrativo se notificó el 4 de octubre de 2016 una vez vigente la leyes 39 y 40.

No obstante, he leído algunos argumentos que discuten esta solución y que me parecen juiciosos. Especialmente interesantes son los enunciados por Antonio Luis Faya Barrios en un artículo sobre las novedades de las leyes 39 y 40/2015 en materia de derecho administrativo sancionador, de los que destaco dos. Primero, el artículo 26.2 habla de disposiciones sancionadoras y este artículo no tiene tal naturaleza sino que constituye una norma de normas en materia sancionadora; segundo, el artículo 26.2 establece un numerus clausus de extremos susceptibles de aplicación retroactiva: la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, pero no habla del dies a quo de la prescripción. A mi juicio, la cuestión se centra en determinar si el artículo 26.2 de la Ley 40 al referirse al plazo de prescripción se refiere solo al plazo de prescripción o también a la forma de computar el plazo.

Respecto a la segunda situación, esto es, al caso en que el recurso pendiente de resolver el 2 de octubre sea el contencioso contra la resolución del recurso administrativo previamente interpuesto y resuelto antes de dicha fecha, la lógica diría que no es aplicable la nueva regulación toda vez la prescripción de la sanción comenzó a computarse en su momento de acuerdo a la doctrina jurisprudencial entonces vigente.

En el ejemplo antes propuesto, supongamos que el recurso administrativo se  resolvió y notificó el 1 de marzo de 2016 y contra el mismo se interpone recurso contencioso que se resuelve después del 2 de octubre.

No obstante, esta no es la solución adoptada por la sentencia de 15 de marzo de 2017 del Juzgado de lo contencioso nº 1 de Santander en la que se enjuiciaron los siguientes hechos: ante una sanción leve impuesta en 2010 se interpuso recurso administrativo en plazo que fue desestimado en septiembre de 2016; contra la desestimación se interpuso recurso contencioso que fue resuelto por la sentencia ahora comentada. La sanción se pagó el 24 de octubre de 2016. En el recurso se alegó la prescripción de la sanción por el tiempo transcurrido para resolver la alzada por aplicación retroactiva del nuevo régimen legal. La administración se opuso por entender aplicable el régimen de la Ley 30.

En esta sentencia se argumenta que «En primer lugar, hay que dejar claro que la Ley 40/2015 configura el régimen normativo de la prescripción de las sanciones, sus plazos y cómputos como normas sancionadoras y no de procedimiento. Y respecto del régimen de retroactividad señala que se aplicarán retroactivamente las normas más favorables “incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

La Administración alega que por ello, el límite está en el cumplimiento de la sanción, lo cual se habría producido en este caso, con independencia de que estuviera pendiente o no el recurso judicial.

Sin embargo el artículo 26 se refiere a que la sanción esté pendiente al tiempo de entrar en vigor la nueva disposición.

En este caso, esa nueva disposición más favorable es la propia Ley 40/2015 y lo hizo el 2 de octubre de 2016 y a tal fecha, la multa estaba pendiente de cumplimiento en cuanto se pagó el 24-10-2016».

Continua la sentencia, ya desde un plano teórico, afirmando que «La Ley establece un límite de retroactividad, que por ser materia sancionadora, pretende tener el mayor efecto posible. Este límite es, como en penal, el agotamiento del proceso sancionador con la total firmeza de la sanción y el cumplimiento íntegro de la sanción. Es decir, lo que se pretende evitar es la revisión de sanciones ya consumadas totalmente, pero no establecer un límite a la discusión en recursos pendientes. Esta pendencia implica que la relación dimanante de la resolución sancionadora está pendiente, en sus efectos, precisamente de la decisión final judicial, de modo que su existencia y eficacia es solo provisional de esa resolución. Por ello, se haga efectiva o no la sanción, como consecuencia de la inmediata ejecutividad del acto administrativo, si pende el proceso judicial, la relación está abierta y viva, precisamente para poder ser revisada y con ello, la administración también puede revisar el acto sin esperar a que lo haga el juzgador».

La sentencia transcrita parcialmente entiende que mientras esté pendiente de resolver el recurso judicial interpuesto la sanción está pendiente de cumplimiento a los efectos del artículo 26.2 de la Ley 40.

Esta misma tesis se sostiene en la sentencia de 6 abril de 2017 del Juzgado de lo contencioso nº 2 de Albacete según se comenta en el Boletín Digital de Contencioso de junio de 2017 de la Asociación de Jueces y Magistrados Francisco de Vitoria.

En caso de que prospere la tesis sostenida por estas sentencias las consecuencias serán notables dado que posibilitan la aplicación del artículo 30.3 de la Ley 40 referido a la prescripción de las sanciones en caso de desestimación presunta del recurso administrativo, a todas las sanciones impuestas pendientes de recurso contencioso.

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