No sé si es buena idea comenzar mi colaboración con esPublico en tono negativo. No es mi estilo. Llevo desde 2005 escribiendo en un blog –Administraciones en red-, cuyo dominio incluye la expresión eAdmin. He desarrollado proyectos de Administración electrónica, como técnico del Gobierno Vasco, durante 5 años. Posteriormente, como director de atención ciudadana, he sido uno de los autores del Plan de innovación Pública (PiP), cuyo tronco central es, precisamente, la Administración electrónica. Incluso ahora, como profesional in(ter)dependiente, sigo investigando y aspiro a ayudar a las Administraciones en esta y otras materias. Sirva este párrafo como presentación mía y como salvoconducto para ejercer la crítica.

Mi amada Administración electrónica ha muerto. Es un zombi que habita entre nosotros. Su insaciable apetito, en cambio, no anhela la carne humana, sino las partidas presupuestarias tecnológicas, de las cuales nunca tiene suficiente para calmarse.

Sé que es una afirmación demasiado fuerte. Espero que lo bastante como para despertar conciencias, porque llevamos demasiado tiempo sabiendo que va mal, no hemos corregido el rumbo y ahora tenemos que defendernos del monstruo que hemos creado. He pasado de Walking Dead a Frankenstein en un momento, así que a partir de ahora pongo coto a las metáforas y paso a argumentar.

 Las promesas incumplidas

 La eAdministración puede entenderse, de manera literal, como la aplicación de la tecnología a los procesos y servicios de la Administración pública. En Europa, en cambio, hemos aceptado una definición más amplia:

“La Administración electrónica es el uso de las TIC en las Administraciones Públicas, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas”

De esta manera, la eAdministración hace suyas las ambiciones completas de reforma de la Administración pública. Podemos decir que fagocita los objetivos de la “modernización administrativa” e incluso expresa su compromiso con el fortalecimiento democrático, uniendo eAdministración, eGobierno y eDemocracia. Un reto ilusionante.

Los grandes retos precisan grandes esfuerzos. Como dijera Alfons Cornellá, el objetivo no es la e-Administración, sino la re-Administración; esto es, la clave no es la tecnología, sino la transformación de la Administración pública. Su reinvención.

¿Cuáles han sido los resultados y el impacto de la Administración electrónica? Lo primero que hay que decir es que se desconocen. Es una política pública que no se evalúa. Los indicadores que han servido de guía son indicadores de disponibilidad y sofisticación; esto es, indican cuántos servicios -básicamente, de tramitación- se han puesto en marcha y cómo de interactivos son. Apenas se ha medido el uso. Mucho menos, la usabilidad o la satisfacción. Y no hablemos de impacto o de ROI: el secreto mejor guardado es el gasto real imputable a la Administración electrónica.

En medio, España ha dado a luz una Ley 11/2007 que otorga nada menos que el derecho de la ciudadanía a relacionarse de manera electrónica con la Administración. Ya sea por este motivo o por falta de visión estratégica, los esfuerzos se han dirigido a disponer de trámites online, olvidando el propósito de transformación y democratización.

Los mayores esfuerzos se han dirigido a construir las piezas tecnológicas de la tramitación telemática. Sorprendentemente, cada Administración ha tendido a crear su propia plataforma, como si su negocio fuera un caso único. Guillermo Yáñez ha tratado en este caso en un post de este mismo blog.

Centenas de millones de euros se han sepultado en estos sistemas, con muy poca reutilización entre instituciones. Estas enormes inversiones no lucen. Lo normal es que, en 2013, para tramitar con una Administración nos encontremos que no nos sirven los dispositivos que usamos en nuestra vida diaria -en 2013 las tabletas acaban de superar a las computadoras. Aún más, es frecuente que necesitemos todos estos elementos:

•un escáner,

•un lector de tarjetas,

•un PC (no valen otros dispositivos),

•un S.O. determinado,

•un navegador determinado,

•instalar drivers y middleware,

•conocimientos jurídicos,

•hacerlo todo bien a la primera,

•confiar en sitios “potencialmente peligrosos”…

En un año en que el 70% de los españoles son internautas, en que muchos operan con su banca electrónica desde su tableta, compran libros desde su eBook o facturan un vuelo desde el teléfono, solicitar una ayuda por internet es un reto al alcance de muy pocos.

A todo esto, ¿la ciudadanía deseaba relacionarse con la Administración por medios electrónicos? ¿Cuánta relación tiene un ciudadano con su Ayuntamiento, con su Diputación, con su Comunidad Autónoma, con el Estado? ¿Cómo de continua? ¿Realmente merece la pena el esfuerzo de aprender una nueva forma de interacción que uno va a usar, como mucho, una vez al año?

Y, sobre todo, si hubiéramos preguntado a la ciudadanía en qué gastar esos cientos (¿miles, decenas de miles?) de millones, ¿realmente hubiera elegido dedicarlos a Administración electrónica?

Estaremos de acuerdo en que, mejor que el derecho de relacionarse con la Administración por medios electrónicos, es el alivio de NO tener que relacionarse con la Administración para ejercer nuestros derechos y obligaciones. Por eso hay que considerar a la Agencia Tributaria como el mayor caso de éxito de la Administración electrónica española. En lugar de digitalizar los procesos preexistentes los ha reinventado, de manera que no es necesario hacer la declaración de la renta online. Te la dan hecha.

Este caso ilustra la importancia de concentrar los esfuerzos en la interoperabilidad y los sistemas internos, manteniendo al tiempo un enfoque ciudadanocéntrico.

Otros casos de relativo éxito se refieren a servicios públicos como la sanidad, donde el tipo de relación no es esporádica y burocrática, sino continua y de servicio. La lógica es totalmente diferente: cuanto menos trámite, mejor; cuanto más servicio, mejor.

¿Qué se debería haber hecho?

Algunas claves para lograr un cierto grado de éxito:

  • Liderazgo: compromiso continuado desde la cúspide de cada institución.

  • Organización: ubicar la dirección estratégica de las políticas de Administración electrónica en el órgano con mayor poder de transformación; en ningún caso, en manos del área tecnológica.

  • Rediseño: repensar todos los procesos de la Administración con una lógica digital y ciudadanocéntrica, dentro de un modelo de atención ciudadana multicanal.

  • Normativa: poner en marcha y evaluar políticas antes de dar el salto a cristalizarlas en la legislación.

  • Innovación: proceder en ciclos rápidos de ensayo y error, sometidos a la prueba de la interacción ciudadana.

  • Demanda: orientar radicalmente los servicios a la demanda ciudadana existente, contemplando que se beneficie de la Administración electrónica también quien no use internet.

  • Tecnología: proyectos rápidos, modulares, no faraónicos, haciendo uso de desarrollos ya existentes, bajo estándares.

  • Interacción: poner por delante la facilidad de uso, en vez de engorrosos requisitos como la firma electrónica reconocida.

¿Estamos a tiempo de corregir? Quizá, pero en muchos casos hay que pasar por el trauma de desechar lo ya construido. Seguramente, quien menos ha hecho es quien tiene mejores perspectivas, porque no tiene mucho que desmontar y que desaprender.

Reformulemos nuestra esperanza

Obviamente, la aplicación de tecnología a la Administración para mejorar las relaciones externas e internas no ha muerto y siempre habrá políticas públicas con este objeto. De hecho, siempre las ha habido. La incorporación del teléfono fue, en su día, esto mismo. Sin embargo, la Administración telefónica es una etiqueta que, si alguna vez existió, ya ha pasado.

En este sentido, también la etiqueta Administración electrónica empieza a estar en desuso. A quien no esté de acuerdo, le sugiero que intente encontrar contenidos sobre esta materia en los portales de la Unión Europea. Europe i2020 está desaparecida, con los enlaces rotos. En la Agenda Digital Europea no encontramos una línea dedicada al eGovernment. Desde luego, hay proyectos que en otro momento hubieran pertenecido a esta categoría, pero ya no más. En Malmöe 2009 se prometió dar un impulso definitivo al eGovernment. Fue tan definitivo el empujón que no ha sobrevivido.

Pero este no es un mero asunto de etiquetas, sino de fracaso de un paradigma de reforma de la Administración en el que muchos habíamos puesto nuestras esperanzas.

La nueva esperanza se llama “Gobierno abierto”. Podemos reformular la agenda de la eAdministración en los nuevos términos, simplemente invirtiendo el orden de los sintagmas:

“El Gobierno abierto es el fortalecimiento de las políticas públicas y el enriquecimiento de los  procesos democráticos, para la mejora de los servicios públicos y del bienestar social, mediante la aplicación de cambios organizacionales y el uso de las TIC en la Administracion pública”.

Prácticamente, son las mismas palabras con las que definimos al principio del artículo la Administración electrónica. Sin embargo, las prioridades y la estrategia son radicalmente diferentes. La transparencia y la colaboración son la clave para conseguir, esta vez de verdad, la siempre pendiente reforma de la Administración. El Gobierno abierto es nuestro nuevo campeón. Entre todos podemos hacer que este intento sea el bueno.

 

9 Comentarios

  1. Buenos días, Alorza, coincido contigo en que la Tecnología puede ser mucho más y mejor aprovechada en beneficio de la Administración y de la sociedad, y suscribo la definición “ampliada” que dás.

    No obstante me sorprende que digas que la eAdministración ha muerto y que ha desaparecido de las Web de la UE i2020, Agenda Digital, etc. Acabo de hacer una búsqueda y hay multitud de referencias, muchas referidas al año en curso, y también con datos y gráficas de la eAdministración (en inglés eGovernment) referidas al caso de España.

    Es cierto que el término inglés “Government” se presta a confusión, pues es la traducción del término “Administración Pública”, y puede parecer cuando hablamos de Government (por ejemplo “Open Government”) que hablamos del gobierno (“Gobierno Abierto”), aunque quizás deberíamos hablar, por ejemplo, de “Administración Abierta”.

    No estoy muy seguro de cómo se estructura en los paises anglosajones, pero en el nuestro Administración Pública y Gobierno son cosas diferentes, obviamente en contacto, pero con funciones diferentes, tal y como señala la Constitución Española.

    • Félix, quizá has tenido mejor suerte que yo en tus búsquedas. En esta presentación verás capturas de algunas de las pantallas que me encontré yo hace pocas semanas. O daban error, o contenían información desactualizada o no hacían referencia directa al eGovernent, sino que lo escondían dentro de la Agenda Digital.

      Obviamente, la eAdministración continúa, lo que ha muerto es la etiqueta. Ya no es sexy, acumula demasiados fracasos y nadie quiere ser responsable de un área que ha efectuado inversiones milmillonarias con una repercusión que no corresponde a la inversión.

      Efectivamente, otro de los líos que tenemos es la confusión entre eAdministración y eGobierno, que podríamos extender además a eServicios, puesto que la lógica del procedimiento administrativo no tiene nada que ver con los servicios sanitarios o educativos.

  2. Ciertamente sería necesario repensar la estrategia sobre administración electrónica.
    Respecto a las preguntas que te formulas sobre las demandas de la ciudadanía, me ha resultado muy interesante el análisis sobre la demanda de la administración electrónica que ha presentado José Ignacio Criado empresarial el Congreso de la Asociación de Ciencias Políticas y de la Administración celebrado esta misma semana en Sevilla.
    El paper está disponible en pdf http://t.co/PMDGRerLEB

    • Gracias, David. He echado un vistazo al paper. Es muy interesante comparar la percepción ciudadana respecto de cuáles son los “Inconvenientes del uso de Internet para interaccionar con la Administración”, con la realidad del uso.

      Así, no hay un porcentaje dominante de personas que pongan la dificultad de la tramitación online entre los primeros inhabilitadores y, sin embargo, las tasas de conversión reales son ridículas. Y la tasa de conversión, en la web, es lo más importante.

  3. Apreciado Alberto, o te estás haciendo viejo o te estás haciendo sabio. El problema tiene 20 años. Es de origen. El Modelo político, tras los primeros años de la transición se pudrió, en una partitocracia de incompetencia institucionalizada. La ausencia de responsabilidad política exige una nueva ley electoral. Precisamos, como el aire, políticos ‘responsables a la fuerza’, por listas abiertas y elección por distrito. La democracia se promueve desde abajo, pero se estructura desde arriba. La cosa no nace por incumplir el espíritu de la Ley 11/2007, sino por desoír las sensatas recomendaciones de la Directiva Europea 46/95, que alertaba de las tentaciones nepóticas y clientelares de la tecnología. Ahora comprendes que,en el terreno sanitario, que no se ha de medir como una empresa o hacienda, se puede pasar por alto la Eficiencia y la Efectividad. Si los software impuestos a médicos y pacientes tuvieran que pasar el mínimo democrático de los Opt-in y Opt-out, es decir libertad de aceptar usar esos bodrios y libertad como paciente de que tus datos se centralizaran o no (Opt-in) o libertad de darse de baja (Opt-out), ninguno de esas faraónicas (por su costo) soluciones se hubieran comprado. Pero ¡ah!, amigo, si se les hubiera dado libertad a los profesionales para comprar lavadoras que no lavan, no habría habido el burbujón informático que nos asola. 10.000 Millones de Euros en informática sanitaria y no tenemos ni un dato fiable. El ‘fuego amigo’ , prefirió llevarse por delante, a modo de ‘daño colateral’ al médico y al paciente, considerados, simplemente como combustibles del negocio de unas 15 empresas en España. Estos días hemos asistido estupefactos la estupidez de la imposición de algoritmos terapéuticos obligatorios, para ‘velar’ por la calidad, cuando el único motivo es la rebaja de la indicación, poniendo cocodrilos en la pantalla del ordenador al médico. Ya hemos visto la consecuencia: han comenzado a desaparecer las Artrosis en ese Servicio de Salud y a dispararse el Diagnóstico del Síndrome de Zollinger- Ellison, para poder adaptarse a la ilimitada variedad de combinaciones clínicas que la realidad muestra y que el algoritmo ni huele.
    ¿De qué nos sirve tanta tecnología, si en vez de Big Data, solo tenemos ‘Pig Data’?. http://bit.ly/18hWhRC
    Saludos
    ART

    • Lo faraónico, en general, está resultando un desastre en este país. Si todo proyecto faraónico tuviera que pasar por un mecanismo de Opt-in, pocos se hubieran hecho realidad. Lo del Opt-out es más complicado: según que engendros no son fáciles de desmontar. Te diré que yo he tirado alguno a la basura, y que es quizá lo mejor que he hecho en mi vida de gestor.

  4. Muy lúcida reflexión. Simplemente algunas consideraciones para enriquecer el debate.

    A mi modo de ver la AE no está muerta, simplemente se encuentra en la pendiente de la decepción dentro del ciclo de adopción de nuevas tecnologías. En parte está ahí por el ciclo en sí mismo, lo que explica la desaparición en la literatura europea. Malmo 2009 coincidió con el pico de sobreexpectación.

    Pero en parte también por nuestra propia incompetencia. La AE, que en algo me recuerda al AVE (aquí sí que ha habido millones de verdad, por si queremos preguntarle a la ciudadanía), deja al descubierto algunos de nuestros más rancios vicios y defectos como sociedad y como AAPP: fascinación irracional por la tecnología y las infraestructuras (en realidad, complejo de inferioridad), búsqueda de la medalla antes que del beneficio (esto es, evaluación de impacto delirante o ausente, parte intencionada parte incompetencia), despotismo ilustrado (lenguaje críptico, experiencia de usuario “world class”), rigor (mortis) jurídico (requerimientos estratosféricos, firma electrónica: lector, middleware, …), resistencia a cualquier cambio (del ocasional boicot abierto, que alguno he visto, a la más generalizada pasividad escéptica y cómoda, que también), …

    Y aun y todo, como bien señalas, se han logrado éxitos: la digitalización interna y la no relación del ciudadano con la administración tributaria, son también e-Administración. Los nuevos sistemas ha sido el principal elemento tractor de la reingeniería en las AAPP, con el límite siempre en la resistencia de la organización. Muchos servicios digitales para empresa funcionan más que aceptablemente.

    Tampoco hay que volverse loco con el tema de los nuevos dispositivos. Muchos de los trámites seguirán haciéndose a través de un PC (con Windows) desde una mesa de trabajo. El PC (con Windows) sigue siendo la herramienta personal de trabajo por excelencia, y muy posiblemente lo siga siendo durante más tiempo del que corresponda al ciclo de vida de un servicio digital. Hay tiempo de adecuar a otros dispositivos (y SOs) aquellos servicios cuyo público objetivo y la propia naturaleza del servicio recomienden hacerlo. Por una vez tengamos racionalidad y perspectiva. Y pragmatismo (Windows): como bien dices, dejemos los derechos para cosas importantes.

    Yo lo tengo claro: la administración será electrónica en la medida que lo sea la sociedad. Es decir sí o sí. Ahora se trata de retomar la rampa de la ilustración para llegar a la pirámide de la productividad. Por supuesto con liderazgo, innovación, visión estratégica, …, esto es, intentando superar nuestros vicios y defectos. ¿Merece la pena el esfuerzo de aprender una nueva forma de interacción que uno va a usar, como mucho, una vez al año (o menos)? Es simplemente una cuestión de ritmos y prioridades. En algunos años pocos concebirán una tramitación que no pueda ser electrónica. Y para entonces, aquí también algo habremos aprendido para facilitar el uso.

    ¿Gobierno abierto? Bien, pero no sé porque en esto nuestros vicios y defectos proverbiales van a ser más fáciles de superar. Si queremos ser pragmáticos, igual es mejor aprovechar el ingente trabajo realizado en averiguar, como decía Edison, las 10.000 manera en que la Administración Digital no funciona, para sobre este conocimiento hacer que funcione.

  5. Muy lúcida reflexión. Simplemente algunas consideraciones para enriquecer el debate.

    A mi modo de ver la AE no está muerta, simplemente se encuentra en la pendiente de decepción dentro del ciclo de adopción de nuevas tecnologías (lanzamiento – pico de sobreexpectación – pendiente de decepción – rampa de ilustración – meseta de productividad). De hecho, yo creo que ya se ha superado esta fase y estamos en una etapa incipiente de la llamada rampa de ilustración. Esta circunstancia explica que haya disminuido la atención y las referencias en la literatura europea con relación a Malmo 2009, que coincidió con un punto cercano al pico de sobreexpectación.

    Además de la propia lógica del ciclo, nuestra incompetencia ha tenido mucho que ver con la decepción que se percibe en el momento presente. La AE, que en cierto modo me recuerda al AVE (aquí sí que ha habido millones de verdad, por si queremos preguntarle a la ciudadanía), ha dejado al descubierto algunos de nuestros más rancios vicios y defectos como sociedad y como AAPP: fascinación irracional por la tecnología y las infraestructuras (en realidad, complejo de inferioridad), búsqueda de la medalla antes que del beneficio (esto es, evaluación de impacto delirante o ausente, parte intencionada parte incompetencia), despotismo ilustrado (lenguaje críptico, experiencia de usuario “world class”), rigor (mortis) jurídico (requerimientos estratosféricos, firma electrónica: lector, middleware, …), resistencia (especialmente interna) a cualquier cambio (del ocasional boicot abierto, que alguno he visto, a la más generalizada pasividad escéptica y cómoda, que también), …

    Y aun y todo, como bien señalas, se han logrado éxitos: la digitalización interna y la no relación del ciudadano con la administración tributaria, son también AE. La implantación de nuevos sistemas ha sido el principal elemento tractor de la reingeniería en las AAPP, con el límite siempre en la resistencia de la organización. Muchos servicios digitales para empresas funcionan más que aceptablemente.

    Tampoco hay que volverse loco con el tema de los nuevos dispositivos. Muchos de los trámites seguirán haciéndose a través de un PC (con Windows) desde una mesa de trabajo. El PC (con Windows) sigue siendo la herramienta personal de trabajo por excelencia, y posiblemente lo siga siendo durante más tiempo del que corresponde al ciclo de vida de un servicio electrónico. Hay tiempo para adecuar a otros dispositivos (y SOs) aquellos servicios cuyo público objetivo y la propia naturaleza del servicio recomienden hacerlo. Por una vez tengamos racionalidad y perspectiva. Y pragmatismo (Windows): como bien dices, dejemos los derechos para cosas importantes.

    Yo lo tengo claro: la administración será electrónica en la medida que lo sea la sociedad. Es decir sí o sí. Ahora se trata de continuar impulsando la rampa de ilustración para alcanzar a la meseta de productividad. Por supuesto con liderazgo, innovación, visión estratégica, …, esto es, intentando superar nuestros vicios y defectos tradicionales. ¿Merece la pena el esfuerzo de aprender una nueva forma de interacción que uno va a usar, como mucho, una vez al año (o menos)? Es simplemente una cuestión de ritmos y prioridades. En algunos años pocos concebirán una tramitación que no pueda ser electrónica. Y para entonces, algo habremos aprendido para facilitar el uso.

    ¿Gobierno abierto? Bien, pero no sé porque en esto nuestros vicios y defectos proverbiales van a ser más fáciles de superar. Si queremos ser pragmáticos, lo mejor sería aprovechar el ingente esfuerzo realizado en descubrir, como decía Edison, las 10.000 maneras en que la AE no funciona, para, sobre este conocimiento, hacer que funcione.

  6. Para mí, es tan simple como esto: el día que el software para la AAPP, sea bien desarrollado, completo, único y proveído por el Estado, se acabarán los problemas y se reducirán los costes.
    Esta discusión veo que cada vez aparece más en estos foros.
    Un saludo

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