En el ejercicio de sus competencias, las Administraciones pueden perfectamente alcanzar acuerdos o convenios en cuanto concurren intereses generales a los que atienden desde el ámbito de esas competencias, que se entrecruzan, cooperando voluntariamente a través de técnicas como la convencional. Pero al definir los contornos de esta cooperación pacticia no se pueden desconocer los razonables límites con los que se topa la libertad de pactos entre Administraciones fijados desde la propia normativa administrativa.

Como manifestación de esos límites, es interesante el caso abordado en la STS de 26 de septiembre de 2016, o hasta dónde pueden alcanzar los pactos entre una Administración que se compromete a poner en funcionamiento la prestación de un servicio ferroviario, y la colaboración que ofrece una entidad local desde el ámbito de sus competencias urbanísticas mediante la entrega de aportaciones procedentes del 10% del aprovechamiento urbanístico correspondiente de un sector con el fin de su cofinanciación.

Un Ayuntamiento de la Comunidad de Madrid suscribió con la Comunidad Autónoma y con una empresa pública de ésta, un convenio urbanístico en el año 1999, por el cual, y resumidamente, la Comunidad Autónoma se obligaba al establecimiento de una estación de ferrocarril en las proximidades del casco urbano del municipio en cuestión para su conexión ferroviaria con inclusión en la red de cercanías de Madrid, así como a su puesta en funcionamiento en un plazo máximo de tres años, mientras que el Ayuntamiento asumía la obligación de cofinanciar la inversión, entregando a la Comunidad Autónoma el 10% del aprovechamiento urbanístico que le correspondía en el sector, en metálico.

La estación se ejecutó, y el servicio entró en funcionamiento, pero a los años, en 2012, la Comunidad de Madrid decide suspender el servicio de lanzadera que se había establecido, a la vista de su falta de rentabilidad económica, y modifica la forma de garantizar el servicio de transporte de viajeros en el municipio, haciéndolo desde ese momento únicamente por carretera.

A la vista de la supresión del servicio, el Ayuntamiento demanda el cumplimiento del convenio urbanístico o, subsidiariamente, el reintegro de las cantidades entregadas por el Ayuntamiento, al entender que con ello se vulneraban los principios de cooperación y colaboración entre las diversas entidades administrativas formalizados en el convenio,  y sin haber dado siquiera previa audiencia al Ayuntamiento interesado. Por su parte, la Comunidad Autónoma se opone al entender que había cumplido con los establecido en los acuerdos del convenio al construir la estación dentro del plazo de tres años, y haberse puesto en funcionamiento el servicio.

El TSJ de Madrid -en sentencia de 14 de mayo de 2015- desestimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento, entendiendo que el convenio, caracterizado como de tracto único, había agotado sus efectos por el cumplimiento de las prestaciones pactadas, y que no se contenía en el mismo una prestación “perpetua” del servicio ferroviario, configurada como elemento esencial, por lo que no aprecia ruptura en el ámbito de lo pactado. Contra esta sentencia se alza el Ayuntamiento en casación.

El TS, en la sentencia que nos ocupa, ratifica el criterio del TSJ de Madrid. Lo interesante es que el TS entiende que no resultaba exigible la perdurabilidad de la prestación del servicio ferroviario a cargo de la Comunidad Autónoma, pues el convenio suscrito no contemplaba una prestación indefinida y permanente de ese servicio, pero es que tampoco podría haberse contemplado tal régimen temporal, pues una Administración lo que no puede es mutar el régimen competencial de la prestación del servicio por la vía indirecta del pacto con otra Administración beneficiaria del mismo. Es decir, la discrecionalidad en la organización del servicio de competencia de una Administración es connatural a la titularidad de ésta, por lo que su gestión (que debe atender a la consecución de los intereses generales) es indisponible.

Si bien este tipo de convenios resulta “posible y razonable”, al reflejar unas relaciones interadministrativas basadas en los principios de lealtad institucional, coordinación y cooperación, lo que no cabe es extender las consecuencias del mismo más allá de lo estrictamente pactado, y ello además en modo alguno puede abarcar “la permanente prestación de un servicio en su correspondiente marco competencial”.

En definitiva, el TS entiende que no existe incumplimiento unilateral del convenio por parte de la Administración autonómico, no apreciándose alteración del equilibrio prestacional del convenio, sino antes bien el adecuado ejercicio de sus competencias, y cuando además no ha dejado de prestar el servicio de transporte, sino que ha modificado la forma de llevarlo a cabo (de ferrocarril a transporte por carretera), por lo que desestima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento

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