En comparación con la LJCA 1956, las excepciones tradicionales de la LJCA de 1956 desaparecieron del capítulo de la LJCA que regula la «actividad impugnable». Tan sólo pervive, como limitación, la regla de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma (STS de 18 de septiembre de 1998 o la STSJ Castilla y León, Valladolid 1262/2006 de 23 junio de 2006).
Ello no impide que siga habiendo casuística. Según la STS de 20 de abril de 2026 rec.2290/2023 (citando las SSTS de 8 de marzo de 2023, rec. 8658/2021, de 17 de octubre de 2022 rec. 3837/2020) declara, respecto a las comunicaciones previas y declaraciones responsables que no constituyen un acto administrativo, por lo que no expresan voluntad de la Administración y no cabe interponer recurso alguno (ni administrativo ni jurisdiccional) frente a ellas.
Por otro lado, las consultas vinculantes si la Ley no lo prohíbe, serán impugnables directamente (STS de 4 de mayo de 2026 rec. 2405/2024).
La inimpugnabilidad de los actos confirmatorios de otros consentidos presupone, lógicamente, una identidad entre ambos actos (el consentido y el confirmatorio); por otra parte, este régimen jurídico presupone que el acto consentido no es nulo de pleno derecho, a efectos de poder interponer el recurso.
La inimpugnabilidad de un acto que es reproducción de otro presupone asimismo que se haya notificado en regla, según la STSJ de Extremadura de 27 de junio de 2019 rec. 103/2019.
Se plantea la cuestión de la revisión de actos distintos del justiprecio a través de la impugnación de este último. Según la STSJ de Extremadura 326/2022, de 31 de mayo de 2022, con motivo de la impugnación del justiprecio, cabe valorar todo el expediente expropiatorio, incluido su acto de inicio, aunque no hubiese sido recurrido. Para la STS de 17 de febrero de 2017: «hemos dicho en numerosas sentencias (a título de ejemplo, las de la extinta Sección Sexta de esta Sala de 17 de diciembre de 2012, casación 4865/11; de 7 de mayo de 2013; casación 4277; o, la muy reciente nº 651/2016, de 16 de marzo, casación 2834/14), con apoyo en el art. 126 LEF, que, con ocasión de la impugnación del acuerdo de fijación del justiprecio -en cuanto pone fin al procedimiento-, pueden denunciarse cuantas infracciones se hayan producido en actos anteriores (incluso aunque fueran susceptibles de impugnación autónoma), incluida la impugnación indirecta de las normas de planeamiento, soporte de la expropiación».
Sin embargo, la esencia del modelo de la LJCA de 1956 continúa tras la LJCA 1998. Es decir, el legislador, incluso ahora cuando regula el objeto del recurso contencioso-administrativo, no se olvida sino que enfatiza la lógica el acto o actividad hablando de los «actos y actuaciones». Bastaba en este momento con limitarse a regular «las pretensiones» en este contexto; se trataría, «en este momento», de enumerar simplemente las pretensiones delimitándolas con claridad, de modo que la actividad «impugnable» se podría regular por referencia a las pretensiones directamente, al citarlas (sobrando el capítulo primero). Por contrapartida, incluso parece que estos artículos 25 a 33 de la LJCA de 1988 incurren en reiteraciones a la hora de recordar las actuaciones y actos. Eso sí, al menos esta regulación es coherente con la praxis procesal, donde el acto es la ratio de las sentencias. Este artículo 25 que ahora nos ocupa, de la Ley Reguladora de Jurisdicción Contencioso-Administrativo 29/1998, de 13 de julio, se relaciona con su artículo 1 cuando afirma que esta jurisdicción conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con actos y actuaciones de la Administración pública. Entre uno y otro precepto consiguen un bloque compacto que refleja la lógica del acto o actuación (que es lo mismo) que domina la praxis, siguiendo la tendencia tradicional. En otros Derechos, como el Derecho alemán, el punto de partida está, en cambio, en las acciones procesales, pudiendo ser su objeto un acto (en algunas de ellas) o una «actuación» (en otras). De esta forma cobra su sentido propio la dualidad entre acto y actuación. En el Derecho español, en cambio, esta mención a las actuaciones tiene solo un valor teórico, pero sin ningún valor práctico.
Eso sí, este modelo de las «actuaciones», de nuestro Derecho, tiene sus ventajas, que no ignoramos. La clave del contencioso-administrativo español está en la flexibilidad y antiformalismo con el que funciona. La acción procesal es, en esencia, un vehículo impugnador de actos facilitando el acceso directo a la jurisdicción, así como la presentación directamente de la cuestión de fondo que interesa eliminando obstáculos procesales, y facilitando al mismo tiempo una sentencia congruente con las peticiones que solicitan las partes.
El quid de este modelo, en cuanto a sus logros en la praxis, es la «creación» de actos administrativos. Si interesa que la Administración realice una actuación material, o acto, se formula una petición, se espera el tiempo de silencio si no contesta aquella de forma expresa, y se accede a la jurisdicción impugnando ese acto (que no es propiamente un acto) creado de tal forma. Ya tenemos una actuación y se puede entablar un contencioso. Por eso mismo en nuestro Derecho no ha hecho falta poner énfasis en la separación, conceptualmente hablando, entre el «acto administrativo» por un lado y, por otro, «la actuación» de la Administración (también llamadas actuaciones materiales, reales, técnicas o ejecutorias). La «actuación» de la Administración no será el objeto de la impugnación, ni tampoco es el objeto de acción procesal alguna. En tales casos, se acudirá al mecanismo comentado de la presentación de una solicitud y consiguiente «creación» de un acto o «respuesta», que se impugnará, aunque lo que interese sea después una actuación material. Es decir, seguir este iter no impide en efecto para que el petitum materialmente pueda identificarse finalmente con una actuación. En la praxis sigue «vigente» el modelo (esencialmente hablando) de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa precedente de 1956.
En consecuencia, la mención a la «actuación» en el artículo 1 de la LRJCA 29/1998, pese a su posible significación teórica, no cambia nada en la práctica procesal. Al final la referencia, en lo procesal, sigue siendo el «acto administrativo».
Uno puede plantearse dónde está el límite de este mecanismo, un tanto espontáneo de creación de actos administrativos, mediante simples peticiones de actos. Se trata de un límite incierto o azaroso. Generalmente por esta vía se accede a la jurisdicción sin problemas, pero se observan casos en los que es forzada la «creación» de un acto.
Solo teóricamente, pero sin relevancia práctica, pueden distinguirse dos situaciones, ya que en la praxis son lo mismo: por un lado, cuando la relación jurídica la inicia la Administración dictando un acto de gravamen, la cuestión es clara en sentido de proceder las acciones de anulación frente a tales actos. Y, cuando la relación jurídica parte de un interés de un administrado en que la Administración dicte un acto o realice una actuación…, la lógica es la misma.
Otra referencia, para observar la impronta del acto, es el mecanismo de la ampliación del recurso a nuevos actos dictados durante el proceso (artículo 36 de la LRJCA 29/1998). Tras seguir la lógica del acto para acceder a la jurisdicción, ya que ha de haber acto, si al final contesta la Administración mientras el proceso se está sustanciando, este nuevo acto administrativo expreso tiene que ser llevado por el recurrente al proceso contencioso-administrativo, ya que lo importante es, en definitiva, que toda alegación de fondo se haga por referencia a un acto. Si el acto administrativo se produce después del recurso contencioso-administrativo, pero antes de la demanda, el planteamiento será puramente procesal en los términos expuestos, en el sentido de formular simplemente un escrito de ampliación del recurso al nuevo acto. De modo que ya se consigue lo principal: la demanda se formulará por referencia al acto necesario. Y si el acto expreso se dicta con posterioridad a la demanda, siguiendo esta misma ratio, se introduce igualmente el acto en el proceso para seguidamente poder alegar contenidos relacionados con el nuevo acto, otorgando nuevo plazo, tras la demanda, para alegar respecto de los contenidos del nuevo acto. Lo contrario sería algo así como alegar en el «vacío», que es el lugar procesalmente hablando donde no hay acto. Todo ello no impide para que la jurisprudencia más reciente haya podido relativizar el rigor de este planteamiento para salvar casos de indefensión.
Esta misma lógica se refleja en la acumulación procesal, que se entiende por referencia a actos conexos entre sí, todos los cuales han de llevarse al proceso.
A la hora de interponerse el recurso contencioso-administrativo (que, por cierto, ha de consignar debidamente el acto para ser admitido) tiene el acto que estar presente, de modo que el sistema no está pensado para interponer el recurso de forma prematura, antes de que exista el acto, pese a que nuevamente los tribunales y juzgados puedan flexibilizar el rigor de la inadmisión en estos casos de interposición prematura del recurso.
Se actúa con rigor o se es flexible, dependiendo del juez, pero por referencia al «acto».
Asimismo, esta lógica se refleja en la inexistencia de reconvención, ya que el proceso gira en torno al acto que se haya llevado al proceso. Si se quiere reconvenir, un consejo práctico es, precisamente, crear un acto e intentar acumularlo después al primer proceso que versa sobre el acto administrativo inicial.
Igualmente, si la petición formulada en vía administrativa es respondida con un acto expreso denegatorio, hay que reaccionar contra el acto en debido plazo, ya que de lo contrario si se formula una nueva petición y existe un nuevo acto, este ya no puede impugnarse porque será reproducción o confirmación del anterior.
Para casos en que se haya pasado el plazo de recurso contra el acto, el contencioso de revisión de oficio, es un mecanismo por referencia a ese mismo acto.
La desviación procesal se produce cuando se alega en relación con un acto «nuevo» que no fue el acto impugnado (además de cuando se introduce una cuestión nueva y no solo un motivo nuevo).
El hecho de que el litisconsorcio pasivo necesario, a diferencia de los procesos civiles, sea irrelevante, se debe al acto. Lo relevante no son tanto las partes ni las personas o autoridades que dictan los actos. En parte la irrelevancia de tal litisconsorcio se consigue salvar por el instrumento coherente con la ratio del acto, que son los «emplazamientos» a los afectados por el acto.
Igualmente, se llega al extremo de no admitir una medida cautelar, pese a la necesidad de protección jurídica del sujeto de tal tipo cautelar o inminente y urgente, por el hecho de que no hay un acto impugnable.
Por otra parte, si se tramitan con toda normalidad los procesos, sin haber siquiera emplazado al codemandado, por ejemplo, las piezas cautelares, sin audiencia de dicho codemandado, pese a que la cuestión afecte a este sobremanera, es porque lo importante no es el interés de esta parte, sino el juicio general sobre la legalidad del acto, que es lo que importa, y que puede llevarse a cabo sin la necesaria o inexcusable presencia procesal de tal codemandado.
Otro ejemplo en este contexto es la STS de 9 de diciembre de 2020 rec. 7831/2018, denegándose la cautelar por haber errado el interesado en la impugnación de los actos posibles, pese a que este fallo establece que no puede identificarse el ámbito objetivo del recurso contencioso-administrativo con el tipo y alcance de las medidas cautelares, pues éstas pueden y deben ser todas aquellas que impidan que se frustre la finalidad del recurso contencioso administrativo, esto es, no cabe limitar la medida cautelar de suspensión única y exclusivamente al acto impugnado en el proceso..
Otra manifestación más es que el descubrimiento de un acto administrativo en el expediente lleva a la necesidad de impugnarlo, introduciéndolo en el proceso. De lo contrario, se corre el riesgo de no poder formular alegaciones en la demanda o en conclusiones que pudieran tener como referencia ese acto que no se impugnó en el plazo de dos meses una vez «descubierto» en el expediente. Para eso sirve de nuevo la ampliación del recurso al nuevo acto o la acumulación.
El acto administrativo cubre, esencialmente hablando, el espacio de «las actuaciones». El concepto de acto es flexible y muy amplio. De hecho, no hace falta, ni siquiera en la teoría del Derecho administrativo, profundizar en las diferencias conceptuales entre actos y actuaciones.
El acto (o actuación, que viene a ser lo mismo) marca o define el proceso: no se accede a este si la resolución no es un acto, sino un acto de trámite o un acto que pone inicio al procedimiento. Pero a su vez, la flexibilidad del sistema viene de la mano de casos en que sí se pueden impugnar estos actos de trámite o esos que pongan inicio a un procedimiento. El acto pone el límite pero también abre vías de excepción.
Eso sí, si el quid es el acto, habría que evitar entonces situaciones incoherentes con dicha lógica, que perjudiquen a los particulares. Por ejemplo, si la Administración responde con un «informe» la solicitud en vía administrativa del particular formulando una petición determinada, no debería declararse la inadmisión del recurso por el hecho de que no exista un acto impugnable. De lo contrario, la Administración siempre respondería con un «informe», en vez de acto, bloqueando el acceso a la jurisdicción. Sin embargo, hay sentencias en esta línea de inadmisión.
