Las cosas son lo que son y no lo que se las llame, debiéndose atender más a la verdadera naturaleza jurídica del asunto que a los nombres que hayan querido poner las partes intervinientes.
Esto, que parece una perogrullada irrelevante ha dado pie a la necesidad de frecuentes pronunciamientos judiciales. Es reiterada la jurisprudencia, que cita el Tribunal Supremo en su sentencia 1.368/2019, de 15/10/2019 (Nº de Recurso: 109/2017; Ponente Rafael Fernández Valverde), que interpreta que «desde una perspectiva de realismo jurídico lo que importa no es tanto la denominación formal del instrumento jurídico sino su naturaleza, finalidad y contenido real, pues «las cosas son lo que son, y no como se las llame» (Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2008, recurso de casación 5748/2005)». Sentencia que cita también en igual sentido, entre otras, las «SSTS de 9 y 22 de marzo de 2011, RRCC 3037/2008, ECLI:ES:TS:2011:1182, y, 1845/2006, ECLI:ES:TS:2011:1970, respectivamente».
Por otra parte, el enunciado de «las cosas son lo que son, y no como se las llame» es reconocido como un principio general de nuestro ordenamiento jurídico.
A nivel legal cabe ver el reflejo de este principio en el artículo 3.1 del Código Civil («las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas»), así como en el artículo 50 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas («los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste»).
Así enunciado, el tema parece suficientemente claro como para no ser fuente de conflictos jurídicos. Pero sorprendentemente, es harto frecuente encontrar supuestos en los que hemos de invocar este principio para poder centrar la cuestión del debate. Así, por ejemplo, hemos podido ver los siguientes casos:
- Un Ayuntamiento cuenta con un Reglamento Orgánico Municipal (ROM) que hace referencia a mociones políticas, propuestas y declaraciones institucionales sin delimitar claramente su naturaleza y tramitación. El artículo 97 del ROF nos permitió aclarar los diferentes conceptos, al margen de las denominaciones usadas en el ROM.
- Un Alcalde pasa liquidaciones mensuales de dietas en cuantía fija sin justificación de viajes. Se trataba de dedicación parcial encubierta.
- Unos Concejales solicitan información sobre determinados asuntos, proponiendo acuerdos a adoptar. Del fondo y del contexto de la petición se deducía claramente que era una solicitud de pleno extraordinario.
- Un Alcalde atribuye determinadas competencias a los Concejales mediante el denominado cartapacio municipal o decreto de organización. Aunque se hable de atribución de competencias y se trate del arranque del mandato, estamos ante delegaciones de competencias de la Alcaldía en Concejales.
- A un miembro de la Corporación que percibe pensión de jubilación se le pretendía reconocer una serie de dietas e indemnizaciones. Claramente era una retribución encubierta que perseguía eludir una incompatibilidad.
- Se lleva a Pleno un asunto sin dictaminar por Comisión. Para tratar de evitar la nulidad se convoca sesión de la Comisión para unas horas antes del Pleno. La documentación no estaba a disposición de los Concejales desde la convocatoria, ya que faltaba el dictamen de la Comisión. Pero sin mencionar la urgencia el Pleno votó la misma antes de entrar en el fondo del asunto, por lo que la tramitación como asunto urgente fue válida.
- El representante de una plataforma ciudadana presenta escrito solicitando inicio de procedimiento de consulta popular. Al no ir acompañado de las firmas preceptivas debe tenerse por una simple petición, que debe ser respondida, al amparo de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición, respuesta que debe ser dada, conforme al artículo 11.1 de la Ley en el plazo de tres meses. Pero no es obligado iniciar la consulta.
Valgan los anteriores ejemplos como botón de muestra, catálogo que podríamos ampliar con decenas de casos en los que se han planteado cuestiones a las que se aplica una denominación que no coincide con su verdadera naturaleza.
Hay que tener en cuenta que el error en la denominación utilizada en muchos casos obedece a una simple equivocación, en ocasiones debida a la falta de formación jurídica del operador. Pero también se dan casos en los que no existe ningún desliz en el uso del lenguaje, sino que lo que busca el interesado es «dar gato por liebre» y disfrazar su propuesta de una cosa con mejor apariencia de buen derecho. Por ello es importante atender siempre a la verdadera naturaleza de las cosas, no quedándose en las apariencias.
La cuestión adquiere especial relevancia en el caso de los recursos. Como señala el TSL de Andalucía en su sentencia 400/2008 de 31 de enero de 2008 (Nº de Recurso 2307/2001) «en supuestos como el presente es de aplicar la doctrina de las SSTS de 16 noviembre 1.998 y 25 septiembre 1.999, según la cual «…la Administración demandada, al resolver como tal recurso de reposición frente a su previa decisión la reclamación formulada por el ahora recurrente en casación, aplicó la regla contenida en el art. 114.2 LPA de 1958, reproducida por el art. 110.2 de la vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según la cual el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter. Es doctrina consolidada de esta Sala del TS que debe considerarse como recurso de reposición cualquier pretensión, formulada por parte legitimada para ello, que tienda a obtener la revocación del acto administrativo que se estima que es contrario a Derecho, para lo que basta que se pida su reforma y que se dirija al mismo órgano que dictó aquél, cuya jurisprudencia es conforme a la más elemental regla semiológica sobre el valor de los signos, que viene dado por el significado y no por el significante. Por consiguiente, si la Administración resolvió aquélla petición como si de un recurso de reposición se tratase, sin declarar éste inadmisible por extemporáneo, le está vedado, conforme al principio general de que «nadie puede ir contra sus propios actos» (inspirador del precepto contenido en el art. 110 LPA de 1958, y en la actualidad recogido también por el art. 103 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), aducir en sede jurisdiccional que no se trataba de tal recurso de reposición sino de una nueva reclamación ya desestimada por acto consentido y firme y sin que esta alegación pueda confundirse, como hace la Sala de instancia, con la posibilidad de invocar como motivos del recurso o de la oposición razones o argumentos diferentes a los empleados en la vía administrativa previa, a que alude el art. 69.1 de la Ley de esta Jurisdicción». Las referencias a la Ley 30/1992 deben entenderse hechas a los artículos 115.2 y 107 de la Ley 39/2015, (LPAC) pero el fondo de la cuestión en nada ha cambiado.
Por otra parte, la interposición del recurso habilita a la Administración para entra a revisar la totalidad de las cuestiones que integran el expediente, conforme al artículo 119.3 de la LPAC, sin tener que ceñirse únicamente a los puntos en que el recurrente base su pretensión. Eso sí, el principio de congruencia obliga a pronunciarse por cuantas pretensiones plantee el ciudadano, siendo una ilegalidad manifiesta las resoluciones mediante formularios genéricos que dicen haber visto lo alegado, pero no contestan en nada al fondo de ello.
