Destacada sentencia la que ha dictado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en fecha 20 de abril de 2026 (recurso de casación n.º 2290/2023), en la que fija la doctrina de que las comunicaciones previas no constituyen actos administrativos y, por lo tanto, no cabe la interposición de recurso en sede administrativa ni judicial contra las mismas.
El supuesto de autos versa sobre una comunicación previa presentada por un interesado ante el Ayuntamiento el 9 de abril de 2019, para iniciar una actividad inocua de servicios inmobiliarios en un local situado en los bajos de un edificio.
La Junta de Gobierno de la corporación, por acuerdo de 5 de junio de 2019, se dio por enterada de dicha comunicación previa y condicionó el otorgamiento de la licencia a la presentación de una serie de documentación.
Contra la referida resolución la comunidad de propietarios del edificio interpuso recurso de reposición, al considerar que la aceptación de la comunicación previa era nula por estar vigente, en el momento de su petición, una suspensión de licencias acordada por la Comisión Territorial de Urbanismo de Girona en fecha 17 de enero de 2019.
El recurso de reposición fue inadmito por acuerdo de la Junta de Gobierno de 22 de octubre de 2019, al entender que las comunicaciones previas presentadas por los interesados no pueden ser objeto de recurso administrativo.
La comunidad de propietarios interpuso frente a este acuerdo recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de n.º 3 de Girona, que dictó la Sentencia n.º 75/2021, de 12 de marzo, por la que estimó parcialmente el recurso por dos razones:
a. Por haber inadmitido indebidamente el Ayuntamiento el recurso de reposición interpuesto no contra la comunicación previa (que no sería recurrible), sino contra un acto administrativo dictado por la Junta de Gobierno Local en el que se efectúan una serie de declaraciones de voluntad, juicio o conocimiento.
b. Porque dicho acto sometía la actividad a desarrollar al otorgamiento de licencia cuando tal autorización administrativa no era necesaria, al tratarse de una actividad inocua sometida al régimen de comunicación previa.
Contra la anterior sentencia, se interpuso recurso de apelación por la comunidad de propietarios, cuestionando la afirmación de que las comunicaciones previas no pueden ser objeto de recurso y que las mismas se hallan afectadas por el régimen de suspensión de licencias.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó la Sentencia n.º 4326/2022, de 7 de diciembre, por la que desestimó el recurso de apelación, confirmando que la comunicación previa de inicio de la actividad no es un acto administrativo susceptible de recurso y añadiendo que la suspensión de licencias acordada por la Comisión Territorial de Urbanismo de Girona en ningún caso alcanzaba las comunicaciones previas de actividad.
Frente a esta sentencia la comunidad de propietarios interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo, en el que expresaba como motivo de impugnación que las comunicaciones previas para el inicio de una actividad aprobadas por silencio administrativo son susceptibles de ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa si dan lugar a la obtención de facultades o derechos que vulneren la normativa urbanística aplicable, sin necesidad de que exista un acto administrativo de fiscalización de su eventual legalidad. Estima, en definitiva, que existe un acto administrativo presunto, generado por la ficción jurídica del silencio administrativo positivo, en el caso de las comunicaciones previas para iniciar una actividad económica.
La Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, mediante auto de 17 de julio de 2024, admitió a trámite el recurso de casación y declaró que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en:
«Determinar si la comunicación -previa- de inicio de actividad constituye un acto administrativo y, por tanto, cabe la interposición de recurso en vía administrativa y contencioso-administrativa contra la misma».
La Sala empieza analizando el origen, justificación, naturaleza y el régimen jurídico de las comunicaciones previas.
Sobre la base del Informe de la Comisión Europea de 2004, inspirado en la «Estrategia de Lisboa», aprobada en el año 2000 por el Consejo Europeo, relativa «el estado del mercado interior de servicios», fue aprobada la Directiva 2006/23/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, referente a los servicios en el mercado interior (también llamada Directiva de Servicios o Directiva Bolkenstein), norma que tenía por objeto facilitar la libre prestación de servicios en el ámbito de la Unión Europea, a cuyo efecto pretendía, entre otras medidas, la reducción al máximo de la autorización administrativa como técnica de control previa el ejercicio de derechos, reduciendo el uso de este tipo de técnicas al cumplimiento de tres requisitos:
a. Justificación en base a una razón imperiosa de interés general.
b. No discriminación entre los distintos prestadores de servicios.
c. Imposibilidad de conseguir el objetivo con una medida menos restrictiva.
La transposición de esta Directiva se llevó a cabo, en primer término, por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que vino a consolidar los principios regulatorios compatibles con las libertades básicas de establecimiento y de libre prestación de servicios, permitiendo al mismo tiempo suprimir las barreras y reducir las trabas que restringían injustificadamente el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Y, a tal fin estableció como régimen general el de la libertad de acceso a las actividades de servicios y su libre ejercicio en todo el territorio español, regulando como excepcionales los supuestos que permitían imponer restricciones a estas actividades.
Ahora bien, para alcanzar el objetivo de reformar significativamente el marco regulatorio no bastaba con establecer los principios generales que debían regir la regulación de las actividades de servicios, sino que era necesario proceder a un ejercicio de evaluación de toda la normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y de su ejercicio, para adecuarla a los principios establecidos en la mencionada Ley 17/2009.
Con esa finalidad se procedió a la aprobación y promulgación de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, denominada «ley ómnibus», que tuvo como primer objetivo adaptar la normativa estatal de rango legal a lo dispuesto en la Ley 17/2009.
Así hizo respecto de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, añadiendo un nuevo artículo 39 bis referido a los «Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad» y un nuevo artículo 71 bis relativo a la «Declaración responsable y comunicación previa».
Posteriormente, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dedicaría su artículo 69 a la «Declaración responsable y comunicación».
Este precepto, en lo que aquí interesa, define la declaración responsable como «el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio» (apartado 1), mientras que la comunicación es «aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho» (apartado 2).
Ambos instrumentos (declaraciones responsables y comunicaciones), según el apartado 3, «permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas».
Finalmente, el apartado 4 dispone:
«4. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación».
De lo expuesto se infiere, según la Sala, que, tras la implantación normativa del nuevo régimen liberalizador del acceso y ejercicio de las actividades de servicios, concretado en el artículo 69 de la Ley 39/2015, el inicio de la actividad se condiciona a una manifestación del sujeto que desea ejercer aquélla, comunicando a la Administración que cumple los requisitos exigidos legalmente para ello; y la Administración efectúa un control a posteriori para verificar que, efectivamente, se cumplen aquellos requisitos. Se trata, por tanto, de actos del interesado, pero no son solicitudes, de manera que la Administración está exonerada de la obligación de resolver. La comunicación previa y la declaración responsable evitan la tramitación de un procedimiento administrativo, residenciándose la intervención administrativa en un control posterior. Son, por tanto, «actos jurídicos de carácter privado, que habilitan para el ejercicio de un derecho o actividad, con eficacia propia, externa y jurídico-pública, sin precisar de ulterior confirmación administrativa».
La consecuencia del cambio de planteamiento normativo respecto de la situación anterior es clara: «ahora no existe, propiamente, un procedimiento autorizatorio que, iniciado con una solicitud del sujeto, deba concluir con una resolución administrativa otorgando permiso a aquél para realizar la actividad pretendida». Al liberalizarse el ejercicio de la actividad, el sujeto puede dar comienzo a ésta, si cumple los requisitos legales, una vez comunique esta circunstancia a la Administración; y será entonces cuando la Administración lleve a cabo su actividad de control para verificar el ajuste de aquélla a la legalidad, de manera que si apreciara deficiencias en la comunicación presentada podrá requerir del sujeto la oportuna subsanación e, incluso, en los supuestos previstos legalmente, podrá llegar a declarar la ineficacia de la comunicación previa y determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.
Entrando ya a dar respuesta a la cuestión casacional, esto es, si la comunicación previa de inicio de actividad constituye un acto administrativo y, por tanto, cabe la interposición de recurso en vía administrativa y contencioso-administrativa contra la misma, la Sala considera que las comunicaciones previas y las declaraciones responsables «no son actos administrativos, pues a través de ellos no se expresa ninguna voluntad de la Administración, ni positiva ni negativa, en cuanto al ejercicio de la actividad que se declara o comunica, ni tampoco puede presumirse dicha voluntad». Tampoco el despliegue de efectos consistente en la realización de la actividad declarada o comunicada se puede considerar amparado por una decisión administrativa. La posición de la Administración es de mera receptora del escrito correspondiente, sin que esa recepción suponga autorización implícita.
Tampoco la presentación de esos escritos se puede considerar como actos de inicio de un procedimiento administrativo, puesto que su eficacia, en cuanto al desarrollo de la actividad, se despliega desde el mismo momento de la presentación, sin que sea necesaria la realización de ninguna actividad adicional. En realidad, la presentación de estos escritos ni siquiera se puede considerar un procedimiento, entendido como una concatenación de actos conducentes a un resultado. Y al no tener la Administración la obligación de resolver puesto que no hay ninguna solicitud no opera el instituto del silencio administrativo.
Por lo tanto, si la comunicación previa y la declaración responsable no son actos administrativos, ni expresan voluntad alguna de la Administración, «es claro que no se puede interponer frente a ellos recurso alguno, ni administrativo ni jurisdiccional, sin perjuicio, claro está, de que si la Administración, en el ejercicio de sus potestades de comprobación, control e inspección, dicta determinados actos estos si tendrán la naturaleza de actos administrativos y ,en consecuencia, si se dan los requisitos para ello, podrá ser objeto de impugnación».
Lo señalado anteriormente no supone que se produzca indefensión de los terceros afectados por la actividad cuyo desarrollo ha sido comunicado previamente o declarado responsablemente, al no poder accionar contra ellos, por cuanto siempre se podrá acudir a la Administración para que ejerza sus potestades de control, comprobación o inspección, y, en el caso de que ésta se mantenga inactiva ante tales peticiones, siempre se podrá reaccionar frente a su silencio, que en este caso sí puede constituir un acto administrativo presunto.
Por todo lo expuesto, la Sala declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la comunidad de propietarios contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, la cual confirma en todos sus extremos.
