Sobre el artículo 169.2.a) del TRRL, la probatio diabolica de las titulaciones y la asombrosa capacidad del Derecho local para sobrevivir a la realidad
I. Un anuncio imposible
Imagínese el lector un ayuntamiento español que, en pleno año 2026, publica unas bases de convocatoria para cubrir plazas de la Subescala Técnica de Administración General y advierte a los aspirantes que deberán acreditar el título de Intendente Mercantil.
No es una boutade. Es, literalmente, lo que sigue exigiendo el artículo 169.2.a) del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, cuando reclama para el acceso a la Subescala Técnica el título de «Licenciado en Derecho, en Ciencias Políticas, Económicas o Empresariales, Intendente Mercantil o Actuario».
Ninguna universidad española expide hoy ninguno de esos títulos. Ni uno solo. Las licenciaturas fueron sustituidas por los grados hace tres lustros; el Intendente Mercantil desapareció del catálogo académico cuando todavía se estudiaba en Escuelas de Altos Estudios Mercantiles; y el Actuario ha derivado hacia una constelación de grados y másteres habilitantes que ningún funcionario de 1986 pudo imaginar. El precepto, en su literalidad, describe un paisaje universitario que ya no existe: es una fotografía en blanco y negro que seguimos usando como plano de obra.
Lo verdaderamente notable no es que la norma haya envejecido —eso les pasa a todas—, sino que buena parte de nuestros tribunales siga aplicándola como si el Espacio Europeo de Educación Superior fuera un rumor sin confirmar.
II. La antinomia que nadie quiere resolver
El artículo 76 del TREBEP no admite mucha discusión gramatical: para el acceso a los cuerpos y escalas del Grupo A se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado, «en aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta».
De ahí arranca la controversia. Una lectura —llamémosla petrificadora— sostiene que el artículo 169.2.a) del TRRL es precisamente esa «ley» que exige otro título, de modo que la salvedad se traga la regla y el catálogo de 1986 conserva vigor excluyente. Otra lectura —actualista— entiende que el artículo 76 del TREBEP, norma básica, posterior y de rango legal, ha desplazado un elenco nominal preconstitucional cuyo cumplimiento literal es hoy materialmente imposible.
La primera tesis tiene un problema de arquitectura. El Tribunal Supremo fijó con nitidez, en su Sentencia de 18 de julio de 2023 (rec. 4284/2021), la prelación de fuentes aplicable a los funcionarios de la Administración Local: primero la LRBRL; después el TREBEP; y solo subsidiariamente el resto de la legislación estatal, entre la que se encuentra —cómo no— el TRRL. El artículo 169.2.a) no es, por tanto, la lex specialis que modula el Estatuto Básico; es la norma subordinada que debe leerse a través de él. La sentencia que invierte ese orden no está interpretando: está reescribiendo la pirámide normativa desde el sótano.
La segunda tiene una objeción seria que conviene no despachar con ligereza. El Supremo ha avalado, en materia de ingenierías (SSTS 221/2019, de 21 de febrero, y 21 de junio de 2021, rec. 5405/2019) y en el ámbito de la enología (STS de 21 de diciembre de 2023), que el grado no basta cuando la ley exige otro título. Cierto. Pero esas resoluciones comparten un dato que las hace inservibles como precedente aquí: en todas ellas existía una profesión regulada, con Directivas europeas de reconocimiento de cualificaciones, órdenes ministeriales CIN habilitantes y un marco normativo vigente y actualizado que identificaba una titulación concreta.
En la Subescala Técnica de Administración General no concurre nada de eso. No hay profesión regulada. No hay Directiva. No hay orden CIN. No hay norma posterior que actualice el catálogo. Lo único que hay es una lista de 1986 con titulaciones extinguidas que ningún legislador se ha molestado en revisar en cuarenta años. Equiparar ambos supuestos no es aplicar jurisprudencia: es citarla de oído.
Hay, además, una contradicción interna que la tesis petrificadora nunca explica. El propio artículo 169.1 del TRRL define la Escala de Administración General por sus funciones de «gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior», esto es, por su carácter genérico y transversal. Exigir para una escala legalmente definida como general un título específico de tres o cuatro ramas del conocimiento es una antinomia de manual, y no precisamente sutil.
III. La certificación que no existe
Y sin embargo, lo peor no es lo anterior. Lo peor es lo que viene después.
Cuando el aspirante aporta un título universitario oficial, verificado por el Consejo de Universidades e inscrito en el RUCT, y sostiene su equivalencia material con las titulaciones del catálogo pretérito, alguna resolución judicial responde con una exigencia de aparente inocencia: que acredite esa equivalencia mediante certificación oficial expedida por la Administración educativa a través del procedimiento legalmente establecido. Suena razonable. Es, sencillamente, imposible.
Conviene decirlo con toda claridad, porque parece haberse instalado una confusión que ya ha costado nombramientos: en el ordenamiento español no existe procedimiento alguno de equivalencia «título a título» entre grados universitarios oficiales españoles.
- El Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, que ordena hoy las enseñanzas universitarias, regula la oficialidad del título, su verificación y su inscripción registral. Nada más. No articula, ni pretende articular, un mecanismo de equivalencia entre grados españoles a efectos de empleo público.
- El Real Decreto 889/2022, de 18 de octubre, sí regula homologación, declaración de equivalencia y certificación administrativa; pero su ámbito son los títulos obtenidos en sistemas educativos extranjeros y la correspondencia MECES de titulaciones españolas de ordenaciones anteriores. No los grados del sistema universitario español.
- El Real Decreto 1393/2007, del que en ocasiones se extraen estas exigencias, está derogado por el propio Real Decreto 822/2021.
De modo que la exigencia consiste en pedir al ciudadano un documento que ninguna Administración está habilitada para expedir, invocando una norma que ya no está en vigor, para acreditar una equivalencia respecto de titulaciones que ya no se imparten. Tres imposibles encadenados en un solo fundamento jurídico.
El nombre técnico de esto es probatio diabolica. El nombre coloquial también lo tenemos, pero este es un blog serio.
Repárese en la mecánica del razonamiento, porque es donde reside su elegancia perversa: no se declara al aspirante inidóneo —eso exigiría entrar en el contenido competencial de su formación y motivarlo—, sino que se le declara indocumentado respecto de un documento inexistente. La carga se desplaza al administrado con la apariencia de un requisito formal neutro, y el juicio material de idoneidad, que es el único constitucionalmente relevante ex artículo 103.3 CE, no llega a producirse nunca. Es un formalismo con función anestésica.
IV. Dos resoluciones y un mismo método
Todo lo anterior podría parecer un ejercicio de laboratorio. No lo es. Describe el itinerario real de un asunto que ha recorrido las dos instancias de la jurisdicción contencioso-administrativa en Canarias, y conviene detenerse en él porque el interés no está en el fallo, sino en el camino que se recorre para llegar hasta él.
Anticipo la salvedad, que no es retórica: nada de lo que sigue pone en cuestión la independencia judicial ni la buena fe de quienes dictaron esas resoluciones. Pone en cuestión su argumentación, que es exactamente aquello para lo que existe la crítica doctrinal. Un ordenamiento en el que las sentencias no pudieran discutirse con dureza no sería un ordenamiento: sería un oráculo.
Primer acto: la nulidad por remisión.
Un juzgado de lo contencioso-administrativo de Las Palmas de Gran Canaria anula el decreto que nombraba funcionarios de carrera a cinco aspirantes que habían superado una oposición libre. El fundamento: no acreditaron las titulaciones del artículo 169.2.a) del TRRL. La equivalencia alegada por la Administración se descarta y, en lo esencial, se da por reproducida la doctrina de una sentencia anterior recaída en otro procedimiento.
Cinco carreras profesionales, resueltas por remisión.
La técnica es legítima y a menudo saludable: evita repeticiones estériles y refuerza la coherencia interna del órgano. Pero tiene un presupuesto elemental —que el asunto al que se remite sea sustancialmente idéntico y que quien lo sufre haya podido discutirlo—. Opuesta a codemandados que no fueron parte en aquel pleito, y que por tanto no pudieron alegar nada en él, la remisión deja de ser economía procesal para convertirse en otra cosa. La palabra exacta no la escribiré yo: figura en el artículo 24.1 de la Constitución.
Uno tendería a pensar que la anulación de un acto declarativo de derechos —el nombramiento como funcionario de carrera, nada menos— exigiría descender al plan de estudios concreto, a los créditos efectivamente cursados, al contenido competencial del título. Al menos una vez. Al menos un párrafo. No hubo examen: hubo cita.
Segundo acto: la Sala que sabía.
Y aquí el asunto adquiere verdadero interés doctrinal, porque la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Canarias no incurre en el pecado venial de ignorar la doctrina contraria. La conoce. La cita. La analiza. Y la rechaza expresamente.
Que quede claro lo que eso significa: no estamos ante un error, ni ante un descuido, ni ante una laguna de información jurisprudencial. Estamos ante una elección. La Sala tuvo delante la constatación de que otros Tribunales Superiores de Justicia venían interpretando la misma norma estatal en sentido diametralmente opuesto, comprendió que su decisión ensancharía esa fractura, y la ensanchó. Deliberadamente. Con motivación.
Hay quien dirá que en eso consiste precisamente la independencia judicial, y no le faltará razón. Pero la independencia judicial es la libertad para decidir conforme a Derecho, no una licencia para agravar a sabiendas la desigualdad en la aplicación de la ley cuando existe un cauce —el recurso de casación, el artículo 88.2.a) de la LJCA— pensado justamente para eso. La contradicción que el legislador diseñó como supuesto de interés casacional se convierte aquí en el resultado buscado.
Tercer acto: el certificado fantasma.
Y todo ello apoyándose, para exigir la célebre certificación de equivalencia, en el Real Decreto 1393/2007. Que está derogado desde 2021.
Merece la pena saborear el momento con calma. Un órgano jurisdiccional reprocha a una ciudadana no haber aportado un certificado previsto en una norma reglamentaria que llevaba años fuera del ordenamiento. Se le exige, por tanto, un estándar de diligencia en la identificación del Derecho vigente que la propia resolución que se lo exige no ha alcanzado. Iura novit curia, dice el adagio. Sería un buen momento para actualizar la suscripción a la base de datos. El resultado es una figura difícil de superar en nuestra tradición jurídica: la carga probatoria imposible impuesta por remisión a una norma inexistente, para acreditar la equivalencia con un título que ya no se imparte. Si esto no es exceso de formalismo, habrá que jubilar el concepto.
Cuarto acto: la discrecionalidad técnica de geometría variable.
La guinda. La Sala sostiene además que la Administración local carece de discrecionalidad técnica para admitir titulaciones no enumeradas nominatim en 1986.
Repárese en la asimetría. El tribunal calificador —integrado por técnicos, con conocimiento directo de los planes de estudio y de las competencias asociadas a cada título, que examinó la documentación y motivó su criterio— no puede valorar si un grado universitario oficial es idóneo para unas funciones de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo. Pero el órgano judicial sí puede afirmar categóricamente que no lo es, sin haber analizado un solo crédito ECTS del plan de estudios.
De modo que la discrecionalidad técnica, esa venerable doctrina que durante cuarenta años ha servido para blindar a los órganos de selección frente al control jurisdiccional —incluso, seamos honestos, en supuestos donde un poco de control no habría venido mal—, resulta que se evapora exactamente en el único escenario en que el órgano de selección admite a alguien en lugar de excluirlo. Una discrecionalidad que solo opera en una dirección no es discrecionalidad: es una presunción de exclusión con nombre de doctrina.
Y todo este despliegue, conviene no perderlo de vista, para preservar la vigencia aplicativa de un precepto que exige el título de Intendente Mercantil.
V. La lotería del código postal
Mientras tanto, el mapa jurisprudencial ofrece un espectáculo difícil de defender ante cualquier ciudadano razonable.
Un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Pontevedra (sentencia de 27 de octubre de 2025, rec. 220/2025) resuelve que el artículo 76 del TREBEP ha desplazado el régimen de titulaciones del TRRL, y califica de contrasentido y de discriminación injustificada impedir el acceso a graduados con formación específica en gestión pública. El TSJ de Galicia venía sosteniendo lo propio desde 2022. El Juzgado nº 3 de Toledo, en sentencia de 4 de febrero de 2022, concluye que un precepto obsoleto y transitorio no puede limitar una norma básica vigente. Los TSJ de Castilla-La Mancha y del País Vasco llevan años recordando que la Administración no puede relegar sin razón titulaciones que no son ya solo suficientes, sino especialmente adecuadas, y que la equivalencia material forma parte del núcleo de la discrecionalidad técnica del órgano de selección.
Y a la vez, otras Salas mantienen incólume el catálogo de 1986.
El resultado es que la validez de un título universitario oficial español para acceder al empleo público depende hoy del territorio donde radique el tribunal que conozca del asunto. El mismo grado, la misma escala, las mismas funciones, la misma norma estatal: dos respuestas incompatibles. A esto, en la Facultad, lo llamábamos quiebra de la unidad del ordenamiento. En la práctica se llama lotería.
La fragmentación no es solo judicial. Ayuntamientos de toda España —de San Bartolomé de Tirajana a Parla, de A Coruña a Barbastro, de Atarfe a Bocairent— llevan años admitiendo grados universitarios genéricos en sus convocatorias de TAG. Y no lo hacen por rebeldía institucional, sino porque la alternativa es no convocar. Cuando decenas de administraciones incumplen simultáneamente una norma, la hipótesis más económica no suele ser la maldad colectiva: es que la norma se ha vuelto inaplicable.
VI. La paradoja que lo resume todo
Permítaseme condensar el disparate en una sola frase. En una entidad local española puede accederse a la Secretaría, a la Intervención o a la Tesorería —esto es, a los puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional, aquellos que ejercen la fe pública, el asesoramiento legal preceptivo y el control interno de la gestión económico-financiera— con cualquier título universitario de Grado.
Y no puede accederse a una plaza de Técnico de Administración General, subordinada jerárquica y funcionalmente a los anteriores, salvo que se acredite ser Intendente Mercantil. No hay argumento sistemático capaz de sostener eso. No hay interpretación finalista que lo salve. No hay analogía que lo justifique. Es, simplemente, el residuo de una norma que nadie ha derogado expresamente porque a nadie le corresponde con claridad hacerlo, sostenida por una inercia interpretativa que confunde literalidad con rigor.
VII. El coste humano de la inercia
Conviene no perder de vista quién paga la factura de esta discusión doctrinal.
La pagan aspirantes que concurrieron a un proceso selectivo convocado, tramitado y resuelto por la propia Administración; que superaron todas las pruebas en régimen de oposición libre; que fueron propuestos por el órgano de selección y nombrados funcionarios de carrera mediante acto administrativo expreso; y que, años después, ven anulado su nombramiento no por falta de mérito, ni por falta de capacidad, ni por vicio alguno del procedimiento, sino porque el rótulo de su título no coincide con una lista redactada antes de que muchos de ellos nacieran.
La doctrina de la confianza legítima, consolidada por diversos Tribunales Superiores de Justicia, es aquí meridiana: en lo posible debe respetarse el derecho de los aspirantes ya aprobados que actuaron de buena fe, que no tienen por qué sufrir las consecuencias de irregularidades que no les son imputables. Anular el nombramiento de quien nada hizo mal, para corregir una discrepancia interpretativa entre dos normas estatales, es una respuesta desproporcionada por definición: sanciona al único sujeto de la relación que carecía de capacidad para evitar el problema. Y añádase el efecto sistémico. Si el criterio se consolida, las entidades locales quedan atrapadas en una tenaza perfecta: obligadas a cumplir literalmente una norma de cumplimiento imposible y privadas de la única herramienta —la equivalencia funcional motivada— que permitiría aproximarse a su finalidad. La consecuencia práctica es la parálisis selectiva de la Subescala Técnica en plena crisis de relevo generacional del empleo público local. Enhorabuena a todos.
VIII. Qué debería ocurrir (y qué probablemente ocurra)
Hay dos salidas.
La primera, la limpia: que el legislador estatal actualice de una vez el artículo 169.2.a) del TRRL. Bastaría un párrafo en cualquier ley de acompañamiento. Lleva cuarenta años sin escribirse, así que no conviene aguantar la respiración. Pero ya sabemos dónde se encuentra el legislador español….
La segunda, la realista: que el Tribunal Supremo asuma su función nomofiláctica y ponga un poco de cordura, ya no solo seguridad jurídica, a toda esta sin razón. Hay cientos de casos en los que un juez no se esconde tras la mampara opaca del precepto obsoleto de una ley vigente para manifestar “la ley es la ley” y de aquí no me muevo; si no que se lo digan a los jueces de lo civil con el articulo 96. Pero ya me lo decía mi Maestro: Marcos, el derecho administrativo no es derecho.
Y entre tanto, una sugerencia operativa para quienes redactan bases, que ya han ensayado algunas corporaciones con buen criterio: articular una doble vía. De un lado, los títulos de licenciado del artículo 169.2.a) para quienes los obtuvieron en su día. De otro, los títulos de grado cuyo plan de estudios incorpore materias jurídicas, económicas, empresariales o de ciencia política y que se encuadren en los ámbitos del conocimiento del Anexo I del Real Decreto 822/2021. Ni el absurdo de exigir títulos extintos, ni la apertura indiscriminada a cualquier grado sin vinculación con las funciones del puesto. Motivación, que es lo que el Derecho Administrativo lleva pidiendo desde siempre.
IX. Reflexión
El Derecho Administrativo tiene una virtud que a veces se convierte en vicio: su extraordinaria capacidad para seguir funcionando sobre normas que han perdido todo contacto con el mundo. Podemos aplicar durante décadas un catálogo de titulaciones que ninguna universidad imparte, exigir certificados que ninguna Administración expide y fundamentar sentencias en reglamentos derogados, y el sistema seguirá emitiendo resoluciones perfectamente motivadas en su propia lógica interna.
Hasta que un día alguien pregunta dónde se estudia para Intendente Mercantil.
Ese día, el silencio que sigue no es un problema del ciudadano que pregunta. Es un problema nuestro.
Nota: quien firma estas líneas ha intervenido profesionalmente en asuntos relacionados con la cuestión que se analiza, lo que se hace constar a los efectos oportunos.
