Requisitos para la solicitud de plenos extraordinarios

Es imprescindible ser respetuosos con los derechos fundamentales de los Concejales, derivados del derecho de representación del artículo 23 de la Constitución, pero ello no implica que dichos derechos no tengan límites o procedimientos legalmente exigibles. Y, como veremos, una limitación a la petición de plenos extraordinarios se encuentra en la necesidad de respetar ciertas reglas. Para el análisis de dichas reglas seguiremos los Fundamentos Jurídicos de la sentencia 788/2014 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, de 18 de septiembre (Id Cendoj 28079330022014100734; Nº de Recurso 1103/2013; Ponente José Daniel Sanz Heredero).

Es reiterada la doctrina del Tribunal Supremo que afirma que el derecho que se reconoce a los concejales de solicitar plenos extraordinarios trae cuenta del artículo 23.1 de nuestra Constitución, el cual proclama el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. Así, la STS de 12 de mayo de 1992, expresamente afirma que el artículo 78.2 del ROF es un desarrollo puntual del artículo 23.1 de CE, y que la denegación de la convocatoria de pleno extraordinario solicitada con los requisitos que exige aquel precepto, supone una vulneración del artículo 23 CE.

En este sentido, la Sentencia de dicho Alto Tribunal de 10 de diciembre de 1991 recalca que «el derecho de convocatoria que la ley atribuye a una fracción minoritaria de los Concejales de un Ayuntamiento, sirve a la doble finalidad de asegurar el ejercicio del derecho fundamental a participar en los asuntos públicos (artículo 23 CE) y, al mismo tiempo, garantiza el funcionamiento democrático de los Ayuntamientos (artículo 140 CE), al asegurar la protección de concejales que merecen, como minoría, protección legal». El Tribunal Supremo lleva aquí la argumentación a sus últimas consecuencias al afirmar que «la atribución por ley a la cuarta parte, al menos de los concejales del derecho a solicitar y obtener una sesión extraordinaria, refleja el principio, consustancial al pluralismo democrático, de la participación de los grupos minoritarios en el funcionamiento de las instituciones representativas, por lo que es obligado entender que la convocatoria de estos plenos extraordinarios es una competencia estrictamente reglada del Alcalde que la Ley dispone en forma clara y terminante».

En esta línea, la STS de 29 de abril de 1992, tras reafirmar que el artículo 78.2 ROF es una norma de desarrollo del artículo 23.1 CE, sienta una importante conclusión: denegar la convocatoria del Pleno por no reunir la solicitud todos los requisitos del artículo 78.2 del ROF (en el caso de la sentencia faltaba la motivación) sin habilitar la posibilidad de subsanarlo entraña una vulneración del artículo 23.1 de la Constitución.

Por último, la STS de 19 de febrero de 1996 concreta el carácter de derecho individual (y no de los grupos políticos) de este derecho: «todos y cada uno de los concejales son titulares del derecho que reconoce el artículo 23 de la Constitución, derecho que se extiende, obviamente, a obtener la convocatoria del Pleno, si se da el quórum de solicitantes legalmente exigido, por lo que la denegación de la convocatoria, si carece de apoyo legal, lesiona aquel derecho y su reparación puede perseguirse en vía jurisdiccional».

Según se desprende de los artículos 46.2 de la LBRL y 78.2 del ROF, las condiciones que debe reunir la petición de pleno extraordinario efectuada por los miembros de la Corporación son los siguientes:

1. La solicitud ha de hacerse por escrito. No vincula al Presidente, por lo tanto, la solicitud efectuada verbalmente, ni siquiera si se hace como un ruego en otra sesión plenaria, aunque nada impide tampoco al Presidente atender tal petición. Lo correcto ante la petición verbal, si no se atiende, es requerir la subsanación y mejora de la solicitud, conforme al artículo 68 de la Ley 39/2015 (LPAC.)
2. La solicitud debe estar motivada. El escrito ha de razonar el asunto o asuntos que motivan la celebración de la sesión, fundamentando el tema o temas a deliberar y decidir. Esta exigencia de motivación se recoge en el artículo 78.2.1 del ROF, y el artículo 80.1 del mismo Reglamento hace extensiva a todas las sesiones extraordinarias, precisando la jurisprudencia que debe quedar claro el tema o temas del orden del día, los asuntos sobre los que versará la deliberación y decisión, sin poder tratarse otros no incluidos en ese orden del día, so pena de nulidad.
3. La solicitud debe estar secundada al menos por una cuarta parte del número legal de miembros de la Corporación. La cuarta parte no se alcanza si para llegar a ella hay que despreciar los decimales. Así, la cuarta parte de 11 Concejales requiere la firma de 3 de ellos, pues 2 es menos de los 2,75 que es la cuarta parte exacta.
4. La petición ha de estar firmada personalmente por todos los que la suscriben. Estas firmas han de ser legibles, y cuando no sea así, deberá pedirse su autenticación ante el Secretario de la Corporación. (STS de 12 de febrero de 1990). Al ser expresamente pedida la firma personal por el artículo 78.2 del ROF, no cabe la delegación ni la representación.
5. El asunto sobre el que se propone deliberar y decidir en la sesión extraordinaria debe ser competencia del Pleno. Si bien en el artículo 78 del ROF no se menciona expresamente este requisito, se deduce de la delimitación de competencias de cada órgano recogida en la legislación de régimen local. Además el artículo 47.1.b de la LPAC declara actos nulos de pleno derecho «los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia».
6. La petición debe contener una «propuesta de acuerdo» para el asunto o asuntos cuyo debate se solicita (la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León núm. 157, de fecha 29 de abril de 1997 no contempla esta exigencia). Propuesta que será dictaminada por la Comisión Informativa correspondiente (salvo en casos de urgencia), según se desprende del artículo 82.2 del ROF, comenzando la sesión plenaria con la lectura del dictamen o proposición (artículo 93 del ROF). Como es sabido, la necesidad de dictamen se exige por el artículo 126.1 del ROF, pero en los casos de urgencia se puede prescindir del mismo según el 126.2.

En conclusión la solicitud de celebración de una sesión plenaria extraordinaria a petición de los miembros de la Corporación debe hacerse por escrito firmado al menos por la cuarta parte del número legal de miembros de la Corporación, formulando, de forma motivada, una propuesta de acuerdo en un asunto de la competencia del Pleno.

Sin embargo, la no concurrencia de todos estos requisitos en el escrito de petición no puede ser argumento suficiente para rechazar la solicitud inmediatamente. Así se deduce de la STS de 29 de abril de 1992 ya citada, cuyo fundamento jurídico segundo ratifica la aplicación a estas peticiones del principio de subsanación de deficiencias recogido en el artículo 68 de la LPAC. La sentencia en cuestión señala que la omisión de la motivación de los asuntos sobre los que habría de versar la sesión extraordinaria solicitada es un «defecto formal de carácter subsanable y, como tal, insuficiente para denegar la convocatoria sin habilitar la posibilidad de subsanación». Dicha doctrina la consideramos extensible a todos los requisitos que debe reunir la petición de sesión extraordinaria, y por lo tanto, en todo caso debe concederse el plazo de diez días para subsanar los defectos que puede contener la solicitud, por aplicación directa de la legislación general de procedimiento administrativo, toda vez, además, que nos encontramos, como se ha señalado reiteradamente, ante un derecho de petición reflejo del derecho fundamental de participar en los asuntos públicos.