En la teoría clásica de la burocracia, la relación era simple: ordeno y mando. El superior ordena, el inferior ejecuta. Sin embargo, en un entorno de turbulencia, donde los problemas son «malditos» (wicked problems) y las soluciones inciertas, la jerarquía militar se vuelve demasiado lenta y ciega. Por otro lado, la Nueva Gestión Pública (NGP) de los años 90 nos vendió la idea de la fragmentación: «creemos agencias, externalicemos, que cada uno reme por su lado buscando la eficiencia». El resultado fue un archipiélago de islas administrativas inconexas, a menudo capturadas por intereses corporativos. La gobernanza robusta llega para poner orden en este péndulo histórico. Nos propone un concepto interesante (aunque difícil de ejecutar): la autonomía coordinada (bounded autonomy). Dicho de otra manera: ¿Cómo damos libertad para innovar sin perder el timón del barco?
Empecemos mirando hacia dentro, a las propias entrañas de la Administración. En las últimas décadas, hemos asistido a una explosión del llamado «sector público institucional». Organismos autónomos, empresas públicas, consorcios y fundaciones han proliferado bajo la promesa de agilidad. Se buscaba una «huida del derecho administrativo» (Carbajales, 2022) para escapar de la rigidez de la intervención previa y de la contratación pública (ahora solo es esto posible en algunos casos extremos). La teoría económica del «Principal-Agente» nos decía que el Gobierno (Principal) fijaba los objetivos y el Organismo (Agente) los ejecutaba con libertad. Pero la realidad, tozuda como siempre, nos ha mostrado la cara oculta de la luna: a menudo, el «Principal» ha sido débil, carente de capacidad técnica o política, y el «Agente» se ha independizado de facto. Hemos creado entes que acaban definiendo ellos mismos la política pública, operando como reinos de taifas ajenos a la estrategia general.
La autonomía es necesaria, sí, pero debe ser liderada. El Gobierno (mediante su Administración matriz) debe recuperar su rol de meta-gobernador. Debe fijar la partitura, aunque deje a los músicos (las agencias) libertad para interpretar sus solos. Esto implica sistemas de incentivos, pero, sobre todo, una evaluación de resultados real y vinculante. No se trata de controlar cada movimiento (micromanagement), sino de controlar el impacto.
¿Por qué es vital este modelo? Porque los problemas actuales no respetan el organigrama. Tomemos el cambio climático. No es un problema de «Medio Ambiente». Es un problema de Industria, de Transporte, de Educación, de Economía y de Salud. Es un «problema maldito» por excelencia: lleno de incertidumbre, con valores en conflicto y sin una solución única. Si intentamos atacarlo desde la jerarquía vertical, fracasaremos. Necesitamos «redes de respuesta descentralizadas» dentro de la propia Administración. Comisiones o task forces donde diferentes departamentos tengan autonomía para proponer soluciones desde su expertise, pero que estén férreamente coordinadas bajo una visión común. Aquí la clave es la cultura organizativa. Debemos transitar de una cultura de «protección de mi parcela de poder» a una cultura de «compromiso conjunto». La autonomía no es para hacer lo que yo quiera en mi ministerio, sino para tener la flexibilidad de aportar lo mejor de mis recursos a una misión compartida.
Pero si miramos hacia fuera, el reto se multiplica. La gobernanza robusta asume que el Estado no tiene el monopolio de la sabiduría ni de los recursos. Necesitamos a la sociedad civil y al sector privado. Pero, ¡ojo!, esto no es la privatización ciega de la NGP. Aquí es donde entra el concepto de policentralidad. Un sistema policéntrico reconoce que hay múltiples centros de decisión y acción (ONGs, empresas, asociaciones vecinales) que son formalmente independientes. La tentación autoritaria es intentar someterlos; la tentación neoliberal es dejarles hacer sin control. La vía de la robustez es la autonomía coordinada extendida. Se trata de liderar una red donde el sector público aporta la legitimidad democrática y la visión estratégica, y los actores externos aportan capilaridad, innovación y recursos.
Para aterrizar la teoría (siempre excesivamente ambigua), vamos a poner un ejemplo: la red de Centros Abiertos de Atención a la Infancia de Barcelona. Tenemos 30 centros. Unos pocos son públicos, la mayoría gestionados por el tercer sector o empresas. ¿Cómo se puede gobernar este sistema? a) Modelo antiguo (Control): El Ayuntamiento diría exactamente a qué hora se merienda y qué juego se juega en cada centro. Resultado: rigidez y desmotivación. b) Modelo gerencial de carácter neoliberal (externalización): El Ayuntamiento paga y se desentiende hasta la auditoría anual. Resultado: desigualdad en el servicio y pérdida de visión pública. c) (la alternativa que ha implantado el Ayuntamiento) Modelo de autonomía coordinada: El Ayuntamiento fija los objetivos y los estándares de calidad (el «qué»). Las entidades tienen libertad para adaptar el «cómo» a la realidad de su barrio (El Raval no es Sarrià). Pero —y esto es crucial— existe una red intensa de interacción, seguimiento y aprendizaje compartido liderada por el gobierno municipal. Esto permite una «experimentación distribuida». Si una entidad prueba una técnica pedagógica nueva y funciona, la red (el «cerebro» coordinador) la detecta y puede proponer su extensión al resto. Se combina la agilidad local con la inteligencia sistémica.
La estrategia de autonomía coordinada y policentricidad es compleja. Requiere unos directivos públicos con habilidades nuevas: ya no basta con saber derecho administrativo; hay que saber de diplomacia, de negociación y de gestión de redes. Se trata de superar la falsa dicotomía entre «centralización» (burocracia) y «descentralización/privatización» (Nueva Gestión Pública). La respuesta robusta es la centralización estratégica combinada con la descentralización operativa. Necesitamos instituciones que funcionen como un sistema nervioso: el cerebro (Gobierno) no le dice a la mano (agencia/actor social) cómo mover cada célula, pero coordina el movimiento para que la mano coja el vaso de agua y no lo tire. Dar libertad exige, paradójicamente, más capacidad de liderazgo, no menos. Y ese es el gran reto de nuestro tiempo: construir un liderazgo público fuerte que sepa gobernar a través de la libertad de los otros.
