Amnistías y seguridad jurídica

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En los últimos meses proliferan las amnistías. De aquellos viejos tiempos, que acaso vuelvan en breve con eslóganes renovados, de los masivos “libertad, amnistía, Estatuto de autonomía” hemos pasado hoy a otras modalidades de amnistía. Se trata de legalizar usos ilegales del suelo, que supusieron la proliferación de edificaciones o urbanizaciones ilegales, o que invadieron dominio público, o de liberar de obligaciones fiscales  a quienes defraudaron al fisco ocultando capitales que, amnistía mediante, se verán prácticamente libres de tributación o, en todo caso, sujetos a gravámenes muy inferiores a los soportados por quienes cumplieron puntualmente sus obligaciones con lo público, con todos. Pero lo cierto es que tal reducción de cargas no deriva únicamente de las amnistías fiscales, porque también en relación con usos urbanísticos ilegales el nivel de exigencia habitual del ordenamiento urbanístico, que impone cargas para permitir la patrimonialización de beneficios en forma de aprovechamientos, el nivel de exigencia se relaja notablemente. En cierto modo, tal liberación de cargas urbanísticas, criticadas en ocasiones como una especie de fiscalidad encubierta, no deja de producir efectos semejantes a la amnistía fiscal.

Lo que más me sorprende es que tan diferentes amnistías suelen justificarse apelando a la seguridad jurídica, esgrimida como un mantra para legalizar actuaciones ilegales que, de otro modo, continuarían siéndolo. Curiosa apreciación. No pesa tanto la seguridad jurídica a la hora de modular el alcance revisionista que subyace en reformas amplísimas y constantes de normas muy recientes al albur del cambio de mayorías políticas sin experiencia aplicativa que permita justificar tales innovaciones.  No se valoran las normas, ni sus efectos, sino simplemente qué mayoría las aprobó. El caso catalán, a este respecto, resulta bien aleccionador, con extensísimas reformas de la normativa urbanística aprobadas tras cada cambio de signo político en el gobierno de la Generalitat. Tampoco tiene excesiva relevancia la seguridad jurídica para condicionar regímenes de excepción que se sobreponen a la normativa general, como hace la Ley 1/2012, de 10 de mayo, de la Generalitat Valenciana, de medidas urgentes de impulso a la implantación de actuaciones territoriales estratégicas. Serán cosas, unas y otras, de la neolengua y la autonomía rampante. Algo han de hacer gobiernos y parlamentos en estos tiempos de estrecheces presupuestarias. Y legislar en España casi siempre se ha percibido, craso error, como algo con escaso coste.

Pero, volviendo a la seguridad jurídica y las amnistías, son muchos los casos concretos que podrían citarse. Uno de ellos, el de la Comunidad Autónoma de Cantabria, introdujo una perturbadora regulación de la responsabilidad patrimonial y del ejercicio de las potestades de disciplina urbanística derivada de ciertos pronunciamientos judiciales en relación con licencias, no impugnadas por la administración autonómica, pero sí por una asociación ecologista, que, una vez declaradas ilegales, dieron lugar a complejos y polémicos procedimientos de ejecución que suponían la demolición de lo edificado. A la cuestión ya me referí en un comentario anterior, al que me remito. De hecho, mis reservas sobre la regulación cántabra, que mantengo, se plasmaron en la admisión de cuestión de inconstitucionalidad frente a dicha norma, de la que dio cuenta una compañera en la Universidad y en este blog en otro comentario, ya que, a la postre, venía a impedir la ejecución de sentencias que comportaban el derribo de edificaciones de “terceros de buena fe” mientras no hubiesen sido indemnizados.

En Andalucía, poco antes de las recientes elecciones autonómicas, se aprobó el Decreto 2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Dicha norma atiende a todas las posibles situaciones, desde edificaciones aisladas, pasando por asentamientos que constituyen los denominados hábitats rurales diseminados, hasta los asentamientos urbanísticos en suelo no urbanizable. Las edificaciones aisladas que se ajusten a la ordenación territorial y urbanística vigente en el municipio (no se matiza si ex ante o ex post) construidas sin licencia urbanística o contraviniendo sus condiciones, una vez agotado el plazo para adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística y de restablecimiento del orden jurídico infringido “serán objeto de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación siempre que se encuentren terminadas”. Aun cuando el régimen no sea exactamente el mismo que el de fuera de ordenación, la asunción del uso ilegal resulta obvia, al igual que lo es, mediante su “incorporación a la ordenación urbanística municipal” a través del plan general, la de los denominados asentamientos urbanísticos existentes en suelo no urbanizable, paso previo a la posterior urbanización o reurbanización y legalización de las edificaciones, originariamente disconforme con la legislación y ordenación urbanística.

Un último ejemplo de estas peculiares amnistías puede derivarse de la previsible aprobación del anteproyecto de reforma de la Ley de Costas. No se trata aquí de realizar una análisis detallado de las novedades que incorpora dicho proyecto normativo. Basta con hacer referencia a algunas de ellas, sin profundizar técnicamente, partiendo de la afirmación del primer párrafo de su exposición de motivos, en la que propone garantizar la protección del litoral y dotar de “verdadera seguridad jurídica” a las relaciones que allí se desenvuelven.

Ese propósito se concreta en la introducción de mayores restricciones al deslinde, la flexibilización de las obras posibles sobre edificaciones en zona de servidumbre, la regulación de las urbanizaciones marítimo-terrestres para permitir su régimen actual indefinidamente, la ampliación de los plazos concesionales y la admisión de la transmisión inter vivos y mortis causa de las concesiones en relación con algunas de las cuales se permiten prórrogas extraordinarias también por setenta y cinco años, muy seguras jurídicamente, sin duda. Queden pues las cosas como están y manténgase usos privativos. La seguridad jurídica lo exige.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

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