Aplique usted la norma básica…

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Es doctrina consolidada del Tribunal Constitucional la que afirma su monopolio de rechazo de las normas legales inconstitucionales. En un sistema de control concentrado de constitucionalidad sólo el órgano que tiene encomendado tal control puede expulsar del ordenamiento jurídico las normas legales por razón de su vulneración de la Constitución. En conexión con tal doctrina ha sido objeto de intenso debate el encaje del principio de prevalencia del derecho del Estado sobre el de las Comunidades autónomas “en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas” (art. 149.3 de la Constitución). Y es que el Tribunal ha venido entendiendo que la interpretación determinante de la aplicación de una norma autonómica por resultar incompatible con una norma estatal presupone un juicio competencial que sólo a él le corresponde realizar. A su juicio, por tanto, el intérprete no sólo estaría determinando la norma aplicable sino que lo estaría haciendo enjuiciando su constitucionalidad. El desplazamiento admisible respecto de las normas preconstitucionales sobrevenidamente inconstitucionales no resulta admisible respecto de las postconstitucionales, ni siquiera esgrimiendo el principio de prevalencia del derecho del Estado.

Lo anterior se desprende, por ejemplo, de las sentencias del Tribunal Constitucional 66/2011 y 187/2012, que recientemente han ratificado las sentencias 259/2015, 92/2016, 93/2016, 113/2016, 114/2016 y 115/2016. Dice, en su sentencia 195/2015, el Tribunal Constitucional lo siguiente:

“Por ello, los órganos jurisdiccionales debieron plantear la cuestión de inconstitucionalidad conforme dispone el art. 163 CE. Porque, como señalábamos en la STC 187/2012, de 29 de octubre (FJ 8), con cita de las SSTC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4; 104/2000, de 13 de abril, FJ 8; 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3; 173/2002, de 9 de octubre, FJ 9 y 66/2011, de 16 de mayo, FJ 6, los «órganos jurisdiccionales no pueden fiscalizar las normas postconstitucionales con rango de ley», en tanto que «el constituyente ha querido sustraer al juez ordinario la posibilidad de inaplicar una ley postconstitucional ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución … La depuración del ordenamiento legal, vigente la Constitución, corresponde de forma exclusiva al Tribunal Constitucional, que tiene la competencia y la jurisdicción para declarar, con eficacia erga omnes, la inconstitucionalidad de las leyes, tanto más cuanto en un sistema democrático la ley es expresión de la voluntad popular —como se declara en el preámbulo de nuestra Constitución— y es principio básico del sistema democrático y parlamentario hoy vigente en España»” (STC 187/2012, FJ. 6).

Sin embargo, aun manteniéndose con carácter general la doctrina expuesta, acaba de precisarse en sentencia del Tribunal Constitucional 102/2016, que ratifican las posteriores sentencias 116/2016 y 117/2016, que “este Tribunal considera, sin embargo, que según los argumentos que se exponen a continuación, debe apartarse de la doctrina antes indicada en un caso como el que da origen a la presente cuestión de inconstitucionalidad en que la legislación autonómica no ha hecho sino reproducir la legislación básica, y ésta se modifica después en un sentido incompatible con aquella legislación autonómica” (FJ. 2). La prevalencia, tras esta relevante sentencia, encuentra un lugar en el proceso de aplicación del derecho en España y lo hace, en concreto, en el proceso de aplicación de normas básicas y normas autonómicas de desarrollo del siguiente modo:

“El operador jurídico primario, al que preferentemente van destinadas las normas, tiene necesariamente que operar con la técnica del desplazamiento de una de las leyes en conflicto y no tiene legitimación para suscitar cuestión de inconstitucionalidad, pues su planteamiento se reserva a los jueces y tribunales, y esto significa que el asunto se ha judicializado, lo que representa siempre una situación indeseable, de tal modo que otorgar preferencia a la legislación básica estatal es la solución lógica a una situación provocada por la propia Comunidad Autónoma que ha incumplido su deber de inmediata acomodación de su legislación de desarrollo a la nueva legislación básica. Es la solución que deriva del carácter superfluo de la legislación reproductora, que no añade nada a la legislación básica para que aquélla pueda ser considerada realmente normativa de desarrollo. Es la técnica que utiliza con toda naturalidad la jurisdicción ordinaria para inaplicar, sin que esto signifique su nulidad, preceptos de reglamentos ejecutivos que transcriben la ley que desarrollan, cuando ésta se modifica. Es la técnica que también se utiliza por la legislación ordinaria, y que este Tribunal ha considerado conforme con la Constitución (SSTC 145/2012, de 2 de julio, FJ 5, y 232/2015, de 5 de noviembre, FJ 6), cuando inaplica normas con rango legal que contradicen normativa comunitaria europea. Es fin, es la solución que se corresponde con lo dispuesto en el art. 149.3 CE que atribuye a las normas del Estado prevalencia sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”. (STC 102/2016, FJ. 6).

Pues bien, rectificando en estos supuestos, fundamentalmente cuando la legislación autonómica reproduce la legislación básica estatal y tras una modificación de esta no es diligentemente actualizada por la Comunidad de que se trate, el Tribunal justifica ese desplazamiento acudiendo precisamente al principio de prevalencia:

“El art. 149.3 CE es un precepto destinado no a fijar las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas, sino a solucionar los conflictos que puedan producirse en aplicación de las normas respectivas y que no hayan de resolverse mediante la declaración de inconstitucionalidad de una de ellas. De sus distintas reglas, una de las cuales es la de la prevalencia de las normas del derecho estatal en los términos que la misma describe («prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas»), resultan destinatarios los aplicadores del Derecho sin distinción, y su finalidad no es otra que la de asegurar la plenitud del ordenamiento, tal y como ha afirmado de manera reiterada este Tribunal [entre otras, SSTC 118/1996, de 27 de junio, FFJJ 4 y 9; 61/1997, de 20 de marzo, FJ 12.c); 157/2004, de 21 de septiembre, FJ 13, o 139/2011, de 14 de septiembre, FJ 4]; reservando la Constitución a su vez a este último, el monopolio de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes.” (STC 102/2016, FJ. 6).

Ahora bien, la rectificación de la jurisprudencia constitucional es limitada. Porque cuando la cobertura competencial de la norma estatal y la autonómica no esté basada en la distribución en bases y desarrollo respecto de la misma materia, cuando las competencias esgrimidas por Estado y Comunidad para amparar su norma sean distintas y sobre distintas materias, entonces el monopolio de rechazo que corresponde al Tribunal Constitucional se mantiene en plenitud:

“Este Tribunal ha declarado hasta ahora que el control de la adecuación de la legislación autonómica a la legislación básica que desarrolla, no puede llevarse a cabo por aplicación del principio de prevalencia de las normas del Estado (art. 149.3 CE), sino que es un auténtico control de constitucionalidad reservado al Tribunal Constitucional (STC 163/1995, de 8 de noviembre, FJ 4). Por ello, en los supuestos en que con apoyo en títulos competenciales distintos, Comunidad Autónoma y Estado aprueban productos normativos incompatibles, el conflicto planteado se resuelve sin traer a colación el art. 149.3 CE, en favor del título competencial considerado más específico (SSTC 87/1987, de 2 de junio, FJ 2; 190/2000, de 13 de julio, FJ 4; 188/2001 de 20 de septiembre, FJ 6, y 214/2015, de 22 de octubre, FJ 3; así como las citadas en este mismo fundamento jurídico).”

Este es pues el límite y el alcance de la rectificación, que indirectamente sale al paso de la tendencia autonómica a reproducir normas básicas, aunque no la proscribe constitucionalmente. Este límite, además, explica de forma absolutamente coherente las dos líneas doctrinales que discurren en paralelo, que podemos concretar en las sentencias 195/2015, en la que la competencia autonómica sobre urbanismo entra en colisión con las esgrimidas por el Estado para aprobar la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, y la citada sentencia 102/2016, en la que se trata de determinar el régimen de mayorías aplicable para adoptar una decisión en sede municipal tras la modificación de la legislación básica en 2003 sin que se produjese la paralela modificación de la legislación autonómica de desarrollo que reproducía la normativa básica anterior. La respuesta del Tribunal y el mandato al aplicador primario, en este último supuesto, resulta clara: aplique usted la norma básica.

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Doctor en Derecho por la Universidad de Zaragoza (1997) ocupa plaza de Profesor Titular de Universidad en la misma Universidad y cuenta con acreditación nacional a Catedrático de Universidad (2015). Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General Técnico de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

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