Autorizaciones de interés público o social en suelo rural

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Autorizaciones de interés público o social en suelo ruralNuestra legislación urbanística viene regulando tradicionalmente la posibilidad de autorizar determinados usos del suelo no urbanizable que, de otro modo, sólo podrían ubicarse en suelo previamente transformado. Estos procedimientos han venido proporcionando una vía sencilla para la implantación de actividades económicas vinculadas al medio rural en municipios sin planeamiento o con escasa capacidad de reacción para impulsar alteraciones del mismo que permitiesen ubicar tales actividades en su territorio.  Desde este punto de vista, por tanto, no sólo no parece objetable esta normativa sino, antes bien, loable, por cuanto proporciona una cierta flexibilidad para un medio precisado de ella. Prueba de ello es que esta regulación, con diversas variantes, fue incorporada a la totalidad de leyes autonómicas sobre urbanismo, bien es cierto que precisando su alcance e incidencia de manera diversa sobre los usos autorizables, especialmente sobre el de vivienda unifamiliar aislada, prohibido en varias de ellas.

Sin embargo, el trecho que separa uso y abuso, en esta materia como en tantas otras, es corto. En ocasiones, municipios capaces de dotarse de gestionar suelo para usos productivos han venido recurriendo a estas autorizaciones, argumentando menores costes –privados- y plazos, para eludir los normales procesos de ordenación y gestión de suelos. El resultado ha sido, en tales casos, el consumo de suelos aptos para su ordenación y gestión con nulos niveles de calidad y dotación consolidando usos que, satisfechos sus propios servicios, se niegan luego a participar en posteriores actuaciones de transformación. Y es que, por un lado y al igual que ha venido ocurriendo en las parcelaciones ilegales para uso residencial, nadie quiere pagar más por algo que considera que ya tiene. Además, por otro lado, estos procedimientos, en los supuestos típicos de usos productivos, permiten al titular de la explotación eludir los trámites urbanísticos precisos para su implantación y, especialmente, el elevado porcentaje de suelo de cesión, nunca inferior al treinta por ciento del ámbito, que, planeamiento mediante, debería realizar.

La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, al igual que su antecesora, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, mantuvo lo esencial de la regulación de las autorizaciones en suelo no urbanizable, ahora referidas al suelo rural no incluido en actuaciones de urbanización. El artículo 13 del nuevo texto refundido de la Ley de suelo, aprobado mediante Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, tras establecer que “los terrenos que se encuentren en el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales”, prevé igualmente que “con carácter excepcional y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social por su contribución a la ordenación y al desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural”.

Si comparamos la regulación vigente con la anterior saltan a la vista varias novedades. Entre ellas, destaca especialmente la introducción de un nuevo supuesto que permite estimar la concurrencia del interés público o social en los actos y usos específicos de que se trate, la contribución a la ordenación y al desarrollo rurales. Frente a lo que exigía la regulación anterior, que imponía que tales actos y usos hubiesen necesariamente de emplazarse en el medio rural, lo que limitaba mucho las actuaciones autorizables por razón de tal vinculación, la nueva norma estatal, a priori, tiene escaso alcance limitativo en lo que respecta a los actos y usos susceptibles de autorización que no son únicamente los que hayan de emplazarse en el medio rural. Ahora puede autorizarse cualquier uso que contribuya a la ordenación y al desarrollo rurales.

Es preciso recurrir a criterios hermenéuticos que permitan reducir el concepto jurídico indeterminado utilizado por el legislador estatal, amplísimo. Para ello bien pudiera recurrirse, al justificar la concurrencia del interés público o social en los actos o usos de que se trate, a la reciente normativa de desarrollo rural recogida en la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural. Y es que resultan muy relevantes a este respecto los objetivos establecidos en el artículo 2 de dicha norma o los conceptos de medio rural, zona rural o municipio rural de pequeño tamaño que prevé su artículo 3. Además, en el artículos 20 se concretan, entre las medidas para el desarrollo rural sostenible, las de diversificación económica, que incluyen el fomento de nuevas actividades de alto valor añadido, así como los procesos de integración vertical en la cadena alimentaria, para garantizar la consolidación del sector agroalimentario, silvícola y el derivado de la caza y la pesca en las zonas rurales, la potenciación de la seguridad alimentaria, el apoyo al sector del comercio en el medio rural y la modernización de los equipamientos públicos comerciales, el fomento del turismo rural o la utilización sostenible de los recursos geológicos, además del genérico establecimiento de programas operativos específicos en relación con las actuaciones cofinanciadas por la Unión Europea o de apoyo a las iniciativas locales de desarrollo rural según el enfoque LEADER. Este precepto, complementado con el artículo 22 de la misma Ley, dedicado a la creación y mantenimiento del empleo en el medio rural, proporcionan a mi juicio un marco interpretativo adecuado de la previsión contenida en la Ley de suelo.

Y es que conviene recordar que el primer inciso del párrafo segundo del apartado primero del artículo 13 de la Ley de Suelo, que contempla las autorizaciones en suelo rural no incluido en actuaciones de urbanización, admite tal posibilidad “con carácter excepcional”. Y tal previsión, que proviene de la normativa anterior, dista mucho de ser una mera cláusula de estilo carente de efectos jurídicos. Buena muestra de ello proporciona la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2008 (recurso 2861/2004), que sintetiza la jurisprudencia del Alto Tribunal citando su anterior Sentencia de 14 de abril de 2004 (casación 6933/2001) en los siguientes términos literales:

“(1) que las edificaciones e instalaciones autorizables son las que cumplan conjuntamente dos requisitos: que sean de utilidad pública o interés social y que hayan de emplazarse en el medio rural (por todas, sentencia de 30 de octubre de 1995); requisitos, ambos, que han de ser justificados por el solicitante de la autorización, tal y como prevé el artículo 44.2.1.d) de aquel Reglamento (misma sentencia);

(2 ) la utilización del suelo no urbanizable presupone, por su propia naturaleza y como criterio general, el de prohibición de construcciones, edificaciones o instalaciones; por ello, la posibilidad de aquella autorización, en cuanto excepción a una norma general prohibitiva, ha de ser interpretada en sentido siempre restrictivo y tras haber quedado perfectamente acreditados aquellos requisitos (sentencias, entre otras, de 23 de diciembre de 1996 y 26 de noviembre de 2000); y

(3) esa necesaria interpretación restrictiva determina que la utilidad pública o el interés social no pueda identificarse, sin más, con cualquier actividad industrial, comercial o negocial, en general, de la que se derive la satisfacción de una necesidad de los ciudadanos, ya  que la extensión de la excepción legal a todo este tipo de instalaciones o actividades, que claro está suponen una mayor creación de empleo y riqueza, supondría la conversión de la excepción en la regla general (sentencia, entre otras, de 23 de diciembre de 1996 )…”.

Por último, conviene advertir que la prohibición general de parcelaciones urbanísticas de los terrenos en el suelo rural, también establecida en el artículo 13 del texto refundido de la Ley de suelo, pesa también sobre estos supuestos e impide, con acierto, que puedan llegar a realizarse a través de autorizaciones aisladas que, a la postre, impliquen la consolidación de nuevos núcleos residenciales, industriales o de servicios. Bien es cierto que, para ello, resultará esencial el concepto de parcelación urbanística que adopten las diferentes leyes autonómicas.

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Doctor en Derecho por la Universidad de Zaragoza (1997) ocupa plaza de Profesor Titular de Universidad en la misma Universidad y cuenta con acreditación nacional a Catedrático de Universidad (2015). Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General Técnico de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

5 Comentarios

  1. Desde luego que estoy de acuerdo contigo sobre el coladero que esta excepcion significa, y lo dificil que es resolver estos asuntos por la indefinición legal y amplitud del concepto de interes social, especialmente cuando se trata de Ayuntamientos pequeños. Pero recientemente he tramitado una licencia que amparada en uso agricola solicitaba licencia para nave en no urbanizable generico, aún a sabiendas de que el uso va a ser para otra finalidad no propiamente agricola. ¿no debería haber adoptado las CCAA una normativa generica que fuere mas exigente con ese concepto de uso agricola? porque en algunas NNSS se viene exigiendo el caracter de agricultor profesional, pero en otras no, y además en muchos casos al final terminan siendo usadas estas naves como almacenes no agricolas? ¿que opinas?

  2. Obviamente el título es una ironía… o un reconocimiento de impotencia. El mismo comentario me induce a pensar, al margen de otras consideraciones, que el problema no es normativo. Y es que uso agrícola es uso agrícola, es lo que es. La norma lo puede definir más allá del diccionario, del «sentido propio de las palabras», ciertamente, pero no por ello se evitarán necesariamente problemas como el que apuntas.
    De hecho, como dices se tramitan licencias amparada en uso agrícola para naves no agrícola. O sea, que no debería haberse tramitado la licencia aunque entiendo porque se hace. Pero mi duda es si con una normativa de CCAA más restrictiva se hubiera tramitado o no igualmente la licencia. La norma, a mi modo de ver, no siempre puede resolver todos los problemas e impedir que se utilicen procedimientos más o menos tortuosos para incumplirla.
    En el supuesto sabemos cuál es el uso agrícola, con mayores o menores exigencias según el lugar, sabemos si el destino de la edificación es o no agrícola y, en consecuencia, sabemos si debemos tramitar o no. La actuación del ciudadano que miente a la Administración, documentalmente, o de la Administración que actúa ignorando la mentira no la califico aunque haya otros que, alegremente, si tiendan a hacerlo ignorando las condiciones de aplicación de la ingente normativa administrativa a la realidad de gran parte del territorio de este país nuestro.

  3. Julio tal vez no me he sabido explicar. La cuestión fundamental es determinar el alcance que la autoridad municipal, o el tecnico urbanista informante, puede hacer sobre cuestiones de futuro. La norma habla de «uso agricola», y por lo tano para evitar posibles indemnizaciones por no conceder la licencia, se plantean dos cuestiones, una la edificatoria, y otra el uso o destino. El uso agricola no está restringido unica y exlcusivamente a agricultores profesionales, pues incluso planes generales de grandes municipios regulan las casetas de aperos esencialmente por su implicación con el uso agricola sin que logicamene se exija acreditar al solicitante su caracter de agricultor. Cuando yo hablo de que la norma (aunque solo sea reglamentaria, o simples recomendaciones del Departamento de Urbanismo de la CCAA) debería haber sido mas exigente, me refiero respecto al juicio de valor administrativo del «uso». En los pueblos pequeños muchos pequeños agricultores compatibilizan su actividad agicola con otras actividades, así por ejemplo empresas constructoras, y para eludir el mayor coste de adquirir naves industriales (evitando cesiones obligatorias, urbanización compra de terreno, además del beneficio industrial del constructor) se construyen una nave en suelo rural. Y donde la norma no prohibe entiendo que el aplicador de la norma no debe prohibir. Realizar un juicio de valor sobre el uso futuro caso por caso en pequeños municipios es a mi modo de ver mucho peor que no hacer ninguna valoración de uso, pues es bien sabido que por desgracia el hecho rural conlleva lazos de amistad y enemistad entre vecinos que en ocasiones se confunden con amiguismos o intención de perjudicar. Si que estoy de acuerdo en que las Normas Subsidiarias, o los PGOU deberían incluir unos minimos requisitos o criterios para exigir al solicitante acreditar el futuro uso agricola. Y en su labor de titular de la competencia legislativa urbanistica, y en el fondo de la competencia de ontrol, las CCAA deberían ser mas exigentes a la hora de informar proyectos de NNSS o PGOU en los que no se incluyan matizacines sobre requisitos acreditativos del uso agricola, y valga este comentario, para considerar que tambien debería de incluirse esos requisitos respecto de la declaración de interes social al que se refiere mi articulo.
    Entiendo que el Tecnico Urbanista, el Alcalde, el Pleno o el Secretario, carecen de soporte legal para inventarse exigencias de requisitos acreditativos del uso o destino agricola, si la norma general no lo ha incluido.
    Es esa mi matizacion. A los Secretarios y a los Tecnicos, los supuestos indemnizatorios, y la repetición obligatoria de indemnizaciones contra el patrimonio de estos funcionarios, es una espada de Damocles que le obliga a ser mas legalistas de lo que la propia ley exige.
    Te agradezco tu constestación rapida, y como sé de tu cualificación en el tema, aprovecho para pedirte que mi me puedes indicar algun articulo, libro, sentencia, o algo similar que me pueda ilustrar en el tema, pues precisamente tengo ahora encima de la mesa otra licencia similar (según se comenta la crisis del ladrillo está trasladando a constructores de viviendas hacia otras inversiones). Repito mi agradecimiento

  4. No crees que la única forma real de limitar estas construcciones en suelo rural sería que se exigiera que la declaración de utilidad pública e interés social fuese previamente declarada por el gobierno autonómico correspondiente.

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