Caído el último obstáculo… camino de la burbuja a valores de mercado

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Cuando explote la siguiente burbuja inmobiliaria y echemos la vista atrás para estudiar sus causas e imposibles remedios será inevitable mencionar dos recientes sentencias del Tribunal Constitucional, la 141/2014, de 11 de septiembre, que ya comenté en su día, y la 218/2015, de 22 de octubre. Ciertamente la combinación de la nueva regulación de las situaciones básicas de suelo y, en conexión con las mismas, del régimen de valoraciones en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (en adelante LS2007), fue una apuesta arriesgada. Lo sabemos bien quienes vivimos el proceso de redacción, con múltiples aristas competenciales, financieras y sustantivas.

El solapamiento de la clasificación de suelo y la situación básica, unido a las reglas para aplicar las diferentes metodologías valorativas, hicieron que se produjesen notables cambios en la valoración del suelo urbano no consolidado no urbanizado y del suelo urbanizable, especialmente el delimitado. La aplicación a los mismos del método residual dinámico, que partía de valores que consideraban en plenitud el aprovechamiento urbanístico, la plusvalía de papel generada por el plan, se sustituyó por el método de capitalización de rentas, sin consideración de la expectativa urbanística, dado que la nueva Ley estableció que la mera aprobación del planeamiento no incorporaba el aprovechamiento al patrimonio del propietario del suelo. No en vano, hubo sucesivas moratorias a la plena aplicación de las nuevas metodologías valorativas para evitar la rápida depreciación de los activos inmobiliarios que nutrían, y luego desnutrieron, los balances de sociedades inmobiliarias, primero, y bancos y antiguas cajas, ya bancarizadas, después. Al final el mercado se impuso y esos activos, con una u otra metodología, se depreciaron con los efectos de todos conocidos.

Los redactores y responsables políticos que elaboraron aquella norma, sin duda, eran conscientes del riesgo. Por esos se introdujeron dos previsiones específicamente dirigidas a mitigar el salto valorativo que la aplicación de la nueva metodología producía entre el suelo urbanizado y el rural, independientemente de que fuese o no susceptible de urbanización. Pero el principio esencial se mantuvo, la previsión de la edificabilidad en el planeamiento no la incorpora al patrimonio del titular del suelo. Sólo su materialización efectiva, mediando la correspondiente inversión, lo hace. En ese contexto esas medidas “paliativas” de la potencial injusticia valorativa del nuevo sistema fueron la aplicación de un coeficiente multiplicador a la valoración realizada por el método de capitalización «en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración» [art. 22.1.a) LS2007] y la valoración, además de la correspondiente al suelo, de la privación de la facultad de participar en las actuaciones de transformación urbanística (art. 24 LS2007).

La primera de tales medidas fue declarada inconstitucional en la Sentencia 141/2014 porque, como ya expliqué en su día, la limitación que impide ponderar por encima del doble del valor determinado por el método de capitalización no “permite alcanzar un proporcional equilibrio entre el daño sufrido y la indemnización correspondiente, tal cual exige el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y, conforme a su criterio, nuestra propia Constitución”. De este modo, el Tribunal Constitucional dejó expedita la vía para «ulteriores pretensiones de los particulares ante la jurisdicción ordinaria, si estimaran que la concreta aplicación de los criterios de valoración lesiona sus derechos». Y lo hizo sin admitir limitaciones legales a la ponderación.

Ahora la Sentencia 218/2015 declara inconstitucional la segunda medida. Y lo hace, tras distinguir entre la facultad de iniciativa de la transformación urbanística, que puede retener la administración, y la facultad de participar en la misma, que la ley atribuye «directa y gratuitamente» al propietario de suelo rural susceptible de transformación, porque, como ya dijera en la anterior Sentencia 141/2014, «el método de valoración del suelo, aun cuando pueda tener en cuenta intereses públicos de relevancia constitucional, como es el mandato de los poderes públicos de evitar la especulación, debe garantizar un adecuado equilibrio entre la compensación obtenida y el valor real del bien, en este caso, de la facultad que se expropia, adecuado equilibrio que no se garantiza con la aplicación del porcentaje fijo con que el legislador ha determinado la participación de la comunidad en la plusvalía generada por el planeamiento y costeada por los propietarios del suelo» (FJ. 5). Además, en la medida en que el porcentaje puede variar de unas a otras Comunidades Autónomas, en función de sus competencias de urbanismo, «resulta que la compensación debida por la privación de esta facultad dependerá de dónde estén ubicados los bienes dentro del territorio nacional sin que, a estos efectos, se garantice la uniformidad normativa a la que, como este Tribunal ha afirmado, sirve la expropiación forzosa y las garantías que ésta debe observar a los efectos de garantizar el contenido del derecho de propiedad ex art. 33.3 CE» (FJ. 5). No hay hoy criterio legal para valorar la privación de la facultad de participar en actuaciones de transformación urbanística y, como advierte el Tribunal Constitucional, «corresponde al legislador establecer el método de valoración de la facultad del derecho de propiedad definida en el art. 8.3 c) del texto refundido de la Ley de suelo, sin que competa, a este Tribunal sustituirle en su discrecionalidad» (FJ. 6). Pero el problema de la determinación de la indemnización procedente no ha desaparecido, subsiste. Por ello, en previsión y espera de esa decisión del legislador, el Tribunal ha dejado claramente «señalado que la valoración del suelo en situación básica de suelo rural sometido a una actuación de primera urbanización cuando ha nacido para los propietarios la facultad de participar de la actuación y se dan el resto de requisitos establecidos en el art. 25.1 del texto refundido de la Ley de suelo, requiere de un complemento indemnizatorio que responda al valor real de la facultad de la que los propietarios se han visto privados, con respeto al art. 33.3 CE» (FJ. 6).

¿Qué efecto producen las dos sentencias que se acaban de citar sobre el sistema de valoraciones? A mi juicio, la más que probable incorporación al valor del suelo, o al de la facultad de participar en actuaciones de transformación urbanística, de la plusvalía urbanística; precisamente el efecto que el legislador trató de evitar. Lo que la Ley niega con carácter general, la edificabilidad no se incorpora a la propiedad sino con su materialización efectiva, lo ha concedido el Tribunal Constitucional mediante el sistema de valoraciones. Cuando el valor de suelo rural calculado conforme a la Ley no resulte “proporcionado” se aplicarán en sede judicial otros criterios. Cuando la valoración de la facultad de participar en la actuación de transformación urbanística no lo sea, ocurrirá otro tanto, también en sede judicial. Todo que da remitido de este modo al arbitrio pericial o judicial, sin más. La metodología valorativa pasa a un papel secundario. Y todo sobre la base no explícitamente declarada, como ponen de manifiesto el voto particular de los magistrados Asúa Batarrita y Valdés Dal-Ré, por un lado, y el del magistrado Xiol Ríos, por otro, de un cambio jurisprudencial basado en la idea, hasta ahora rechazada (incluso en la repetidamente citada Sentencia 141/2014) de una debida valoración del suelo conforme a criterios de mercado. En palabras del magistrado Xiol la Sentencia 218/2015 «implica un giro copernicano (tampoco confesado) respecto de la doctrina mantenida en la STC 141/2014» y «abre negativas consecuencias desde la perspectiva de la seguridad jurídica». Y es que, como afirma el mismo Xiol, «La Sentencia, al declarar la inconstitucionalidad y nulidad del art. 25.2 a) del texto refundido de la Ley de suelo en términos absolutos y no diferir sus efectos para que el legislador pueda establecer otro criterio capaz de hallar el valor real de esta facultad, hace difícil evitar la consecuencia de que, hasta que el legislador establezca el nuevo criterio, si es capaz de hacerlo, sean los aplicadores del Derecho los que tengan que valorar esta facultad y determinar su «valor real». En estas circunstancias, es también difícil eludir la aceptación como valor real de esa facultad del valor de mercado obtenido mediante el cálculo del valor de repercusión del suelo o, cosa todavía más preocupante, mediante el método de comparación».

El único cambio normativo verdaderamente relevante que suponía un obstáculo a la generación de una nueva burbuja financiera e inmobiliaria en España acaba de ser eficazmente removido por el Tribunal Constitucional. La inseguridad jurídica es absoluta en perjuicio del interés general. Los mercaderes de suelo pueden empezar a trabajar. Todo queda ahora en manos de la Banca. Siempre gana.

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Doctor en Derecho por la Universidad de Zaragoza (1997) ocupa plaza de Profesor Titular de Universidad en la misma Universidad y cuenta con acreditación nacional a Catedrático de Universidad (2015). Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General Técnico de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

4 Comentarios

  1. Comentario muy ilustrativo. Hubiera estado bien que el TC elaborara un test de conformidad a la Constitución de las leyes (art.47) en el punto de «impedir la especulación», porque con su sentencia al legislador se le presenta una tarea ciertamente difícil.

  2. Bueno, no seria yo tan catastrofista. El derecho a participar puede ser 0 en muchisimas ocasiones. Basta calcular el plazo en el que podran venderse los productos que el planeamiento propone y «traer» el valor del suelo urbanizado menos los costes de urbanizar al momento en el que desaparece el derecho a participar. Ello considerando una tasa de actualizacion que responda al riesgo incurrido o a la tasa alternativa como seria la Deuda Publica a largo plazo, por ejemplo. No es una cuestion de patrimonializar la plusvalia de papel o latente, sino mas propiamente de indemnizar la no participacion en el negocio de la transformacion urbanistica que si se le permite siempre al titular de los suelos. Quizas parezca lo mismo (plusvalia que indemnizacion) pero no lo es desde un enfoque mas empresarial de la transformacion urbanistica.

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