¿Competencia o cierre de mercado en la actividad de generación eléctrica? Sobre la especulación energética…

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Parece ya vislumbrarse un futuro en el que la generación de energía eléctrica será fundamentalmente mediante fuentes renovables. El decidido impulso a la generación eólica y fotovoltaica, que se unen a otras como la hidroeléctrica, la modificación del régimen de autoconsumo, la mejora de los sistemas de almacenamiento de energía y la utilización instrumental para tal fin de grandes embalses con bombeos alimentados por energía renovable excedente o la apuesta por la movilidad eléctrica son indicadores de un cambio de modelo energético que ya está aquí. No es de extrañar, por ello, que las grandes compañías que controlan el negocio de generación mediante combustibles fósiles o nucleares estén preocupadas por la potencial pérdida de su posición dominante en el mercado de generación y, en cualquier caso, por la apertura del negocio de generación a nuevos y más dinámicos operadores.

La tensión es tal que se ha puesto de manifiesto en los planteamientos absolutamente divergentes de dos recientes propuestas normativas que se han referido a la cuestión, el Anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, que forma parte del Marco estratégico de energía y clima presentado el pasado día 22 de febrero de 2019, y el proyecto de Circular de la CNMC por la que se establece la metodología y condiciones del acceso y de la conexión a las redes de transporte y distribución de las instalaciones de producción de energía eléctrica, sometido a información pública el 6 de junio de 2019. Ambas propuestas plantean soluciones diametralmente opuestas a un mismo problema, el del régimen de los derechos de acceso y conexión vinculados a centrales térmicas y nucleares que, por agotar su vida útil u obsolescencia, se van a cerrar en los próximos años. El proyecto de Circular propone, además, una revolución en la regulación del acceso y conexión a las redes para garantizar un entorno sano de competencia e impedir prácticas especulativas.

El acceso y conexión a la red de transporte o de distribución constituye condición sine qua non de la actividad comercial de generación de energía eléctrica. Basada la liberación del sector en la garantía del acceso a las redes, sólo limitable por razones técnicas o de seguridad, en lo esencial, resulta fácil comprender que quien tiene reconocido el derecho de acceso a la red para evacuar energía controla la actividad de generación. Dejando al margen sutilezas técnicas, que excederían del propósito y alcance de este comentario, lo cierto es que la capacidad de red, y los puntos de acceso y conexión, son un recurso escaso, el recurso escaso, lo cual favorece prácticas anticompetitivas basadas en esa escasez que determinan, a la postre, un funcionamiento menos eficiente del sector y, por ello, un precio mayor para el consumidor. De especular con suelo, o con el hipotético derecho a obtener su clasificación derivado de convenios urbanísticos, por ejemplo, algunos han pasado ahora a especular con la capacidad de evacuación de energía concretada en permisos de acceso y conexión a las redes de transporte o distribución.

En este contexto no es de extrañar que, según datos de Red Eléctrica de España, a 31 de diciembre de 2017 (que se mantienen en lo esencial en el avance de 2018, recientemente publicado), con una potencia eléctrica instalada de 7.117 y 10.004 MW correspondiente a centrales de nucleares y de carbón respectivamente cuyo cierre está próximo sobre un total de 104.122 MW de generación, los titulares de dichas centrales de carbón y nucleares estén preocupados por el futuro. Piénsese que, sobre la base de esa potencia eléctrica instalada, esas centrales nucleares y de carbón contribuyeron en 2017 con 55.609 y 45.196 GWh de los 262.645 GWh de generación destinados a la cobertura de los 268.140 GWh de demanda eléctrica nacional. Su peso real a la hora de facilitar energía a los consumidores, por tanto, alcanzó un porcentaje del 38,38 %, muy superior a su peso sobre la potencia eléctrica instalada, tan solo del 16,44 %. ¿Qué empresario no estaría preocupado si estuviera en riesgo su control de casi el 40 % del mercado en el que desarrolla su negocio?

¿Qué ocurre cuando una central de generación se cierra? La lógica, y la regulación, imponen que la capacidad de evacuación que esa central deja de utilizar revierta a la red y pueda ser asignada a otros operadores económicos del sector. Ni más, ni menos, como en cualquier otro mercado similar, basado en el derecho de acceso a redes. De otro modo la competencia quedaría congelada en el momento en que toda la capacidad de acceso a red hubiese quedado “definitivamente” repartida o asignada por los gestores de la red de transporte y distribución. Además, los tan repetidos permisos están vinculados a instalaciones de generación concretas, de unas determinadas fuentes y con unas determinadas características técnicas, otorgados por tanto en esas concretas condiciones. Alterar esa situación, considerando que lo sustantivo es el derecho de acceso a la red, convirtiéndolo en un activo económico susceptible de tráfico y prácticas especulativas, y no la actividad empresarial de generación que lo precisa, subvertiría lo esencial del mercado de generación eléctrico.

Por eso no se entiende, salvo desde la perspectiva y los intereses de los propietarios de centrales de carbón y nucleares abocadas al cierre, a mi juicio, la propuesta del anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética. El artículo 23 y la disposición final cuarta del anteproyecto de Ley regulan los que denominan convenios de transición justa cuyo objeto será “fomentar la actividad económica y su modernización así como la empleabilidad de trabajadores vulnerables a la transición hacia una economía baja en emisiones de carbono, en particular, en casos de cierre o reconversión de instalaciones” (art. 23.1 del Anteproyecto de Ley). Dejando al margen el escaso papel que en los mismos parece reservarse a las Comunidades Autónomas, a pesar de sus intensas competencias en la materia, y al margen de otras medidas clásicas de fomento, tales convenios “podrán incluir, el acceso prioritario a una parte o a la totalidad de la capacidad de evacuación eléctrica, en los términos previstos en la disposición final cuarta de esta ley, así como el acceso prioritario al uso del agua objeto de concesiones (…), que queden extinguidas tras el cierre de las instalaciones de generación de energía eléctrica” [art. 23.3.e) del Anteproyecto de Ley]. Ciertamente, el convenio habrá de incluir los “compromisos de las partes participantes (…), incluidas las empresas beneficiarias de medidas de apoyo para la transición [art. 23.3.b) del Anteproyecto de Ley].

No se alcanza a entender el encaje de la vinculación de la capacidad de evacuación, que debiera revertir a la red en el actual entorno de mercado liberalizado, y esas otras contraprestaciones que además, como deja claro la disposición final cuarta, que añade dos nuevos apartados 12º y 13º al artículo 33 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, sólo podrán ofertar y asumir, porque son los únicos destinatarios del acceso prioritario a la capacidad de evacuación “los titulares de las instalaciones de producción cuya fuente de energía primaria sea fósil o termonuclear y que, como resultado de un proceso de transición justa hacia una economía descarbonizada, sustituyan dicha tecnología por otras a partir de fuentes de energía primaria renovables”. Casi nada. Instalaciones obsoletas, incompatibles con los niveles actuales de exigencia ambiental o, simplemente, que están agotando su vida útil podrán ser sustituidas, sin competencia, sin concurrencia, sin aplicación de las reglas ordinarias del sector eléctrico, por instalaciones de generación a partir de fuentes renovables. Los diligentes y preocupados empresarios titulares de esas centrales nucleares o de combustibles fósiles podrían ya respirar aliviados porque, de aprobarse semejante norma, su posición en el mercado quedaría preservada, sin competencia, sin riesgo, sin concurrencia. A cambio sólo harían lo que muchos otros operadores querrían hacer, y no podrían, utilizar la capacidad de evacuación cautiva para hacer más negocio y mantener su cuota en el mercado de generación, así renovada, ahora renovable. El activo económico, muy valioso, que la capacidad de evacuación supone no saldría de su patrimonio ni implicaría compensación alguna reglada a favor de nadie. La inconcreción del contenido de semejantes convenios, por lo demás, y su dependencia de una simple orden ministerial, no genera excesiva confianza por inexistencia de garantías. Alguna experiencia sobre este tipo de convenios generadores de plusvalías privadas mediando decisiones y ejercicio de potestades públicas tenemos en el urbanismo. Y no es muy positiva.

En cambio, el proyecto de Circular de la CNMC tiene un planteamiento diametralmente opuesto y, por ello, plenamente compatible, en mi opinión, con el entorno de competencia en el mercado de generación que pretende favorecer. La capacidad de evacuación revierte a la red, sin más. Conforme al proyecto de Circular el tratamiento de la capacidad de evacuación resultante del cierre de instalaciones de producción sería el siguiente:

  1. El cierre de instalaciones de producción de potencia instalada superior a 200 MW, la aplicación de los criterios de acceso recogidos en esta Circular, o en general, cualquier hecho que motive un incremento sobrevenido de capacidad disponible en un nudo que permita una nueva potencia instalada superior a 200 MW, implicará un tratamiento diferenciado de las solicitudes asociadas a dicha capacidad disponible, que no seguirán el orden de prelación temporal general que se establece en el articulo 7.
  2. Los permisos de acceso y conexión sobre la mencionada capacidad disponible serán otorgados siguiendo el orden resultante de un procedimiento de concurrencia competitiva (subasta).
  3. El producto objeto de subasta será la potencia instalada para la que se pretende obtener permisos de acceso y de conexión en un determinado nudo.
  4. Como consecuencia de las obligaciones de publicación de información establecidas en el articulo 23, los productores conocerán con antelación suficiente la capacidad que queda disponible y en qué nudo o nudos de las redes se produce dicha disponibilidad. Para ello, los gestores de las redes de transporte y distribución deberán publicar la potencia máxima disponible por nudo, así como la potencia instalada correspondiente, al menos, a las dos tecnologías con mayor número de solicitudes en curso en el momento de la publicación.
  5. El proceso de adjudicación se realizará mediante subasta de sobre cerrado con sistema marginal, en el que se ofertará, para una determinada potencia instalada y tecnología, el importe en €/MW que está dispuesto a ofrecer el solicitante.
  6. Como resultado de la subasta se obtendrá la potencia instalada y la tecnología asignada a cada participante, así como el importe resultante en €/MW. Los recursos dinerarios generados por la subasta recibirán la consideración de ingresos del sistema eléctrico de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2.e) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
  7. El resultado de la subasta se aplicará en la ordenación de las solicitudes, que deberán ser presentadas conforme a lo previsto en el artículo 6 por los titulares de las instalaciones de producción en un plazo no superior a 40 días a contar desde el día siguiente a la publicación de la resolución por la que se apruebe dicho resultado.
  8. La convocatoria y reglas que regirán dicha subasta serán establecidas por resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia” (artículo 8 del Proyecto de Circular).

Las diferencias son tan substanciales, tan obvias, que casi huelgan más comentarios. En mi opinión la propuesta de la CNMC resulta mucho más respetuosa con la actual regulación del mercado de producción, más transparente, más objetiva y evita la retención sin coste e injustificada del activo económico que la retención de la capacidad de evacuación por su anterior titular supone. Y ello, además, sobre la base de la obviedad de que la utilización de esa capacidad de evacuación retenida para evacuar energía eléctrica producida a partir de fuentes renovables nunca puede ser una compensación a los territorios antes afectados por las centrales de combustibles fósiles o nucleares, pues no es sino la continuidad del negocio de generación por la titular de la central cerrada, ahora con una carga laboral y unos retornos al territorio muy inferiores. Tampoco podría invocar la titular de la central cerrada la justicia en la transición energética para justificar la enorme prebenda que la aprobación del Anteproyecto de Ley podría suponerle, pues su negocio no era el futuro indefinido sino la explotación de una central de combustible fósil o nuclear en unas determinadas condiciones regulatorias y con una determinada vida útil que, en cualquier caso, están ya amortizadas.

En cualquier caso, habrá que ver cómo acaba la radical incompatibilidad de los planteamientos del anteproyecto de Ley y el proyecto de Circular comentados. Previsiblemente dará lugar a la convocatoria de la Comisión de Cooperación prevista en el artículo 2 del Real Decreto-ley1/2019, de 11 de enero, de medidas urgentes para adecuar las competencias de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia a las exigencias derivadas del derecho comunitario en relación a las Directivas 2009/72/CE y 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y del gas natural. Así será, conforme a lo previsto en la disposición transitoria primera de dicho Real Decreto-ley, si el Gobierno mantiene y trata de imponer su criterio, expresado en el Anteproyecto de Ley, en el marco de las orientaciones de política energética a que se refiere el artículo 1 del Real Decreto-ley y la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, como sería lógico, no cede habida cuenta de la más que discutible compatibilidad de la propuesta gubernamental con el actual marco regulatorio europeo. Ya se verá.

No puedo sino valorar muy positivamente, para concluir, el proyecto de Circular de la CNMC sobre el régimen del acceso y conexión, en el tema analizado y en general, pues resulta absolutamente coherente con el propósito de favorecer la competencia y la transparencia del mercado de generación, impidiendo en la mayor medida posible prácticas especulativas basadas en la obtención y retención especulativa del recurso escaso en que la capacidad de evacuación se ha convertido. Su aprobación permitiría corregir muchas de las malas prácticas y riesgos que administraciones públicas y operadores ya están detectando en el sector clarificando el régimen del acceso y conexión integrando la regulación, simplificándola y dotándola de mayor transparencia, garantiza un orden de prelación objetivo e igualmente transparente para todos los operadores, vinculando la vigencia de los permisos a la concreta instalación, que ha de identificarse con la solicitud, estableciendo hitos asociados a la realización de los proyectos para evitar la obtención y uso especulativo, sin inversión alguna, de los permisos o reforzando la obligación de uso compartido de las instalaciones de conexión ya existentes.

Los dos modelos están planteados. Hay que optar. O el mercado de generación continúa cautivo de las grandes operadoras del sector y las condiciones de competencia siguen sometidas a una regulación que facilita y aun favorece la especulación basada en la patrimonialización de la capacidad de evacuación, sin inversión asociada más allá de las garantías prestadas, todo ello en el marco de que un artículo 33 de la Ley del Sector Eléctrico que nadie parece capaz de desarrollar, o la Circular de la CNMC. Es lo que hay.

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