Cuidado con la ampliación del plazo para resolver

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Una reciente sentencia de la Audiencia Nacional de julio de 2014 (recurso 275/2011) ha venido a recordar la doctrina que el Tribunal Supremo mantiene sobre la aplicación de la ampliación del plazo para resolver prevista en el artículo 42.6 del la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común.

Esta ampliación es una posibilidad legal que los tramitadores de expedientes tenemos la tentación de utilizar ante la premura de los plazos de resolución de algunos procedimientos administrativos.

 

La legalidad de esta medida tiene una especial relevancia en los procedimientos iniciados por la propia administración de los que pudieran derivarse consecuencias desfavorables para los interesados (sancionadores, deslinde, resolución de contratos, por citar algunos) en los que el incumplimiento del plazo de resolución da lugar a la caducidad del procedimiento. Téngase en cuenta que una vez declarada la caducidad de un procedimiento administrativo en el que se ejercitan potestades sancionadas o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen por falta de la resolución expresa en el plazo legalmente establecido, la consecuencia prevista es el archivo de las actuaciones (artículo 44.2 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común), y sin que el procedimiento caducado sirva para interrumpir la prescripción (artículo 92.3 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común).

 En el supuesto analizado por la sentencia citada la administración amplió el plazo de resolución de 24 meses del procedimiento de deslinde establecido en la Ley de Costas al amparo del artículo 42.6, lo que se impugnó por un afectado argumentando la improcedencia de tal ampliación por no concurrir las condiciones exigidas legalmente. La Audiencia Nacional consideró improcedente la ampliación del plazo y declaró nula la resolución de deslinde al considerarse caducado el procedimiento.

 Antes de seguir, recordemos la redacción del artículo 42.6:

 Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

 Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

 De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

 Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.

 La doctrina del Tribunal Supremo, de la que son manifestaciones, entre otras, las sentencias de 20 de septiembre de 2012 (recurso número 5959/2010) y 29 de noviembre de 2012 (recurso número 4512/2011), puede sistematizarse de acuerdo a lo siguiente:

Primero. La habilitación para la ampliación se encuentra limitada al órgano competente para resolver o bien a su superior jerárquico.

Al respecto la sentencia de 17 enero 2014 (recurso 7193/2010), declaró ilegal la ampliación acordada por el instructor del procedimiento, no admitiendo como cauce apto para subsanar esta deficiencia el de la convalidación por el órgano competente al decidir sobre el fondo.

Segundo. Tal habilitación cuenta con un doble cauce procedimental. En el caso de tratarse de una decisión del órgano competente para resolver resulta necesaria una propuesta razonada del órgano instructor; y en el caso de decisión del superior del órgano competente para resolver se exige la propuesta de éste.

Tercero. La habilitación legal se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de la siguiente situación: que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda «suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución«.

Cuarto. Este incumplimiento tan solo puede derivarse de dos concretas causas: el número de solicitudes formuladas o el número de personas afectadas por el procedimiento.

En consecuencia, no es causa que permita la ampliación la complejidad del expediente que se esa tramitando (sentencia de 30 enero 2013, recurso número. 6753/2009), ni el excesivo volumen de expedientes que tienen entrada en el órgano que se está encargando de la tramitación del expediente que se trata de ampliar, ni la escasez de los medios de que se disponen para resolver todos los procedimientos en plazo (sentencia de la Audiencia Nacional de 11 febrero 2014, recurso 278/2012).

Además, de acuerdo la citada sentencia del Supremo de 30 de enero de 2013, la ampliación del plazo no puede justificarse en causas que ya existían cuando se inició el procedimiento, lo que impide alegar el escaso plazo impuesto por la ley para resolver el procedimiento de que se trate.

La aplicación de estas causas tiene directa relación con el tipo de procedimiento de que se trate, de forma que en los procedimientos iniciados de oficio, como es el caso del procedimiento de deslinde, la única causa que puede concurrir es el número de personas afectadas por el procedimiento.

Quinta. La concurrencia de alguna de las causas anteriores tiene una doble consecuencia:

1. La consecuencia natural o normal se limita a la posibilidad de «habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo«.  Por tanto, antes de ampliar el plazo debe haberse tratado de habilitar los medios personales y materiales necesarios. El Tribunal Supremo exige que se haya tratado de habilitar no que efectivamente se hayan habilitado, por lo que en el momento de la motivación de las circunstancias concurrentes será necesario que se justifique, al menos, haberlo intentado.

2. Y, la consecuencia excepcional consiste en poder «acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación«.

Sexta. Para la viabilidad de esta segunda consecuencia excepcional, consistente en la ampliación del plazo para resolver, se exige el cumplimiento de dos requisitos:

1. El agotamiento de todos los medios a disposición posibles. Por tanto, se requiere como requisito que se justifique el agotamiento de los medios personales y materiales de que se disponga. La sentencia del Supremo de 18 de septiembre de 2014 (recurso 854/2010) consideró ilegal una ampliación atendiendo a que no se acreditó que se habían agotado todos los medios a disposición disponibles, pues no basa la mera afirmación, sin mayores precisiones, de que “no es posible habilitar medios personales para el servicio”.

2. Una motivación clara de las circunstancias concurrentes. Al respecto el Tribunal Supremo entiende que referencias a “la gran cantidad de interesados”  o “el gran número de personas afectadas” no es una motivación concreta ni suficiente.

Séptima. El plazo máximo que puede acordarse “no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento”.

Octava. Contra el acuerdo que resuelva la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.

En definitiva, la jurisprudencia hace depender la validez de la ampliación del plazo para resolver de la existencia de una correcta motivación del acuerdo adoptado, en la que se pongan de manifiesto la causas y circunstancias que justifican la medida. Por ello, una argumentación sin mayor concreción o recurriendo a fórmulas genéricas y esteriotipadas resultará insuficiente para considerar motivada una medida tan excepcional como la ampliación del plazo para resolver.

Espero que estas líneas sirvan, en alguna medida, para clarificar las dudas que presenta el recurso a esta posibilidad excepcional.

 

 

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José Antonio Ruiz Sainz-Aja, funcionario de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Actualmente jefe de sección de contratación y patrimonio del Instituto Cántabro de Servicios Sociales. Fue Gestor Económico de las Ayudas de Vivienda en el periodo 2008-2015. Antes desarrolló su actividad en la Inspección de la Agencia Tributaria y en la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento.

6 Comentarios

  1. Buenas José Antonio, gracias por el comentario que haces de estos articulos. Aunque toda queda bastante claro, sigo sin dilucidar, cual puede ser el plazo máximo de ampliación para resolver, derivado de estas dos circunstancias.
    Si como dice el punto 7 «no puede ser superior al establecido para la tramitación», entonces que ampliación es esa?
    Se puede superar el plazo máximo genérico de seis meses, cuando concurran estas circunstancias?
    Gracias de ante mano por tu contestación.

  2. Lo primero, excusas por la tardanza en contestar.

    Interpreto que el plazo «establecido para la tramitación del procedimiento» supone que la ampliación podrá dar lugar a doblar el plazo para resolver y notificar, es decir, se puede ampliar como máximo en un plazo igual al originario.

    Un saludo.

  3. Interesante artículo.¡¡¡

    Buenas tardes:

    Entiendo que no cabría notificar una ampliación del plazo para resolver sí ya transcurrió el plazo inicialmente establecido, aun cuando dicha resolución sea de fecha anterior, pero no así la notificación de dicho acuerdo de ampliación del plazo para resolver.

    En un asunto de Inspección Aduanera se estableció inicialmente plazo de 18 meses para resolver. Transcurrido el plazo, por unos días, notifican acuerdo de ampliación a 27 meses por causas sobrevenidas. Entiendo que al notificar dicha ampliación ya está caducado el procedimiento.

    De igual manera, la alegación de la Administración para justificar dicha ampliación del plazo es la concurrencia «sobrevenida» de una circunstancia que permitiría dicha ampliación, cuando lo cierto es que dicha circunstancia alegada ya se daba con anterioridad a la incoación del procedimiento.

    Agradecería valoración.

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