De volcanes y virus

A veces no hay como sentarse a esperar… y la naturaleza impone su ley. La dureza de lo que está ocurriendo en la isla canaria de La Palma es innegable para cualquiera. El impacto sobre la hacienda de muchas personas, la alteración de su modo de vida, la pérdida de sus posesiones y de su entorno vital saltan a la vista. El volcán lo puede todo, no pregunta, no es domeñable. Sólo cabe protegerse y huir de su furia. La ciencia ha ayudado a que el volcán no mate físicamente, aunque habrá quienes hoy, como podría ocurrirnos a muchos, se sientan muertos en vida.

No es preciso explicar el riesgo. Hace unos días un dron del CSIC grababa unas imágenes impactantes del volcán, de las muchas que se han obtenido. Tenía entonces tres bocas, ya había arrasado más de mil edificaciones y numerosas explotaciones agrícolas, ya había alcanzado el mar. Pueden verlas aquí. No se le puede detener. Oponerse a él es una temeridad. Es un monstruo sin corazón que puede matar. Pero no es el único. Hace ya casi dos años un pequeño virus inició su recorrido mortal por el mundo. Y se extendió rápidamente,, casi tanto como lo hace por el cuerpo humano cuando entra en él y empieza a producir destrozos. A diferencia del volcán, y a pesar la intensa intervención de las autoridades sanitarias de todo el mundo, el virus ha matado, a 5 de octubre de 2021 y según datos del CSSE de la Universidad John Hopkins, a 4.812.498 personas y contagiado a 235.598.854. La administración, hasta dicha fecha, de 6.338.940.114 dosis de vacunas lo ha frenado, pero no destruido. Sigue contagiando y matando.

El virus no se ve y mata. El impacto económico de la pandemia está siendo altísimo. El volcán, en cambio, aunque está generando daños morales a muchas personas y daños económicos graves para la economía de la isla canaria de La Palma, afortunadamente no ha matado a nadie, y esperemos que así sea hasta el final de la erupción. Y no lo ha hecho, en parte al menos, por la rápida y eficaz aplicación de la normativa de protección civil por las administraciones competentes. La fuerza del volcán, el imparable avance de las coladas de lava, la toxicidad de los gases que de él emanan, han hecho que, una vez activado el plan de protección civil se haya procedido a traslados forzosos de población, evacuando los territorios afectados, y a confinamientos de la población en diferentes ámbitos. Se trata de medidas administrativas, adoptadas por autoridades de protección civil, como prevención imprescindible frente a los riesgos derivados de la erupción volcánica. No ha sido precisa autorización ni ratificación judicial. No existe cobertura de ley orgánica alguna que autorice la restricción de derechos fundamentales que tales medidas comportan. Ni tan siquiera la legislación estatal de protección civil, ordinaria, contempla tales medidas cuando regula la respuesta inmediata a las emergencias (arts. 16 a 19 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del sistema nacional de protección civil).

Son las leyes autonómicas las que, en ocasiones concretan esas medidas. Por ejemplo, la Ley aragonesa 30/2002, de 17 de diciembre, de protección civil y atención de emergencias de Aragón, permite a las autoridades de protección civil acordar medidas de emergencia tales como la evacuación o el alejamiento preventivos de las personas de los sitios de peligro, incluido el desalojo total o parcial de poblaciones y la dispersión, el confinamiento de personas en sus domicilios o en sitios seguros o zonas de refugio, de acuerdo con las previsiones de los planes de protección civil, la restricción y el control del acceso a zonas de peligro o zona de intervención, la limitación o el condicionamiento del uso de servicios públicos y privados y el consumo de bienes u otras previstas en los planes de protección civil o que la autoridad competente considere necesarias en el caso concreto, bajo los principios de proporcionalidad a la situación de emergencia o necesidad y temporalidad de la medida. No se requiere autorización judicial, aunque, como es lógico, cabe control judicial pleno sobre las medidas adoptadas.

Nada establece al respecto, en cambio, la Ley canaria 9/2007, de 13 de abril, del sistema canario de seguridad y emergencias y de modificación de la Ley 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de las policías locales de Canarias. Sin embargo, pese a la falta de habilitación expresa en la normativa estatal y en la propia norma autonómica el Decreto 112/2018, de 30 de julio, por el que se aprueba el Plan Especial de Protección Civil y Atención de Emergencias por riesgo volcánico en la Comunidad Autónoma de Canarias (PEVOLCA), prevé, afortunadamente, dentro del capítulo tercero, entre las actuaciones generales de protección a la población, la determinación de la zona de emergencia, el control de acceso, el confinamiento y la evacuación de la población. En concreto, el confinamiento se define como la «acción que consiste en llevar a cabo el refugio planificado de la población en un lugar seguro para ello, bien sean sus propios domicilios o un lugar adecuado», mientras que la evacuación «consiste en el posible traslado de personas que se encuentren en la zona de emergencia, con dificultades de supervivencia, a un lugar seguro. Por tratarse de una medida de más larga duración sólo se justifica si el peligro al que está expuesta la población es grande». Curiosamente el PEVOLCA no concreta específicamente la autoridad competente para ordenar el confinamiento, pero sí regula detalladamente la competencia y ejecución de la orden de evacuación estableciendo que “la decisión de evacuar a la población la tomará el Director/a del Plan de acuerdo con el alcalde/alcaldesa afectado a propuesta del Director/a Técnico del Plan. En caso de amenaza de peligro inmediato sobre viviendas o núcleos poblados, las medidas de protección serán ordenadas y realizadas por el mando del Grupo de Seguridad, con notificación inmediata al PMA o al CECOPIN para su traslado al CECOES 1-1-2. La notificación a la población de la orden, su ejecución y dirección, será asumida por el Grupo de Seguridad con apoyo del Grupo de Logística, con recursos propios, recursos locales o solicitados al CECOES 1-1-2 desde el CECOPAL. Una vez realizada la evacuación y con la población afectada en lugar seguro en albergues temporales, será el Grupo de Logística del Plan, con la dirección del Ayuntamiento afectado, el responsable de coordinar todas las labores del grupo”. Y el operativo está funcionando magníficamente bien.

¿Era el SARS-CoV-2 una amenaza menor? ¿Es una amenaza menor? ¿Era la cobertura normativa de las medidas sanitarias adoptadas, para hacer frente a la emergencia y proteger a la población, menor que la existente en el ámbito de la protección civil? ¿Acaso las medidas adoptadas por las autoridades de protección civil afectan a derechos fundamentales diferentes de los afectados por las acordadas por las autoridades sanitarias? ¿Son los riesgos generados por el volcán mayores que los generados por el virus? ¿Acaso existía mayor certidumbre sobre el comportamiento del virus, o sus mutaciones, cuando estalló la pandemia que cuando estalló el volcán? ¿Puede un juzgado o tribunal suplantar el juicio técnico de un vulcanólogo? ¿Y de un epidemiólogo? El volcán se ve, el virus no. Pero el virus es, el SARS-CoV-2 como otros, infinitamente más mortífero y, en nuestra sociedad, sus riesgos son mucho más difíciles de acotar que los generados por un volcán, o por una inundación, o por un incendio, o por una epizootia, o por un accidente nuclear o industrial, o por otros tantos eventos que requieren la adopción de medidas inmediatas.

No estábamos preparados para esta pandemia, quizá no lo estemos tampoco para la siguiente. Pero el Derecho siempre da respuestas, debe darlas, tiene que darlas, por perfectible que pueda resultar la regulación vigente, que casi siempre lo es cuando han de afrontarse circunstancias no previstas por el legislador. Que esas respuestas provengan del ordenamiento de la normalidad o del de la excepcionalidad, ambos aptos para afrontar circunstancias extraordinarias, no es lo decisivo. Lo decisivo es la capacidad de respuesta que, frecuentemente, podrá encontrarse en los dos, de forma ora solapada ora complementaria. El volcán ha reducido al absurdo la Sentencia del Tribunal Constitucional 148/2021, de 14 de julio. No hay que declarar el estado de excepción para hacer frente a los riesgos generados por el volcán de La Palma. No había que declararlo tampoco para hacer frente a la pandemia. Quizá ni siquiera era preciso el estado de alarma, muy probablemente, como muchos juristas han defendido. Quizá la legislación que ampara uno y otro, de 1981, cuando no se habían constituido la inmensa mayoría de las Comunidades, no es la adecuada hoy día. Quizá la legislación sanitaria, sin duda perfectible, aprobada cuando no se habían transferido siquiera las competencias de sanidad a las nacientes Comunidades Autónomas, tampoco tiene la densidad regulatoria precisa para garantizar una total seguridad jurídica.

Soy de la opinión de los que piensan y defienden que el Estado debió haber legislado, debió haber desarrollado mínimamente la legislación orgánica sanitaria, mínimamente, no hacía falta mucho, para proporcionar cobertura segura a los legisladores autonómicos de sanidad y salud pública. Soy también de los que piensan que el Estado no utilizó bien la mayoría de los instrumentos jurídicos a su disposición, lo que generó dudas, polémicas políticas y mediáticas y, a la postre y es lo peor, inseguridad jurídica. Pero pienso, también, que en ausencia de esa regulación el Derecho debe responder, y debe hacerlo útilmente, y si para eso ha de defenderse el criterio inmediato  de los juristas de gestión frente al diferido de los juristas de salón es lo que pienso que debe hacerse. No estaba en juego sólo el derecho a la protección de la salud, un principio rector. No. No fue solo ese principio rector el que entró en colisión con otros derechos fundamentales, de mayor rango y protección constitucional, como el derecho de reunión, la libre circulación o la libertad de culto, entre otros. Estos colisionaron con el derecho a la vida, el fundamental entre los fundamentales, expuesto a una amenaza invisible que ni tan siquiera se sabía como mataba, como se contagiaba, como seleccionaba a sus víctimas. Esa fue la realidad que hubo que afrontar.

Establece el artículo 9.3 de la Constitución que «la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos». La interdicción de la arbitrariedad de todos los poderes públicos, sí, de todos, porque todos pueden actuar arbitrariamente, sin excepción. El Tribunal Constitucional cuando interpreta la Constitución y juzga la acción del legislador. Éste cuando legisla. La administración cuando ejecuta la Ley y los jueces y tribunales cuando juzgan o, incluso, cuando hacen, o no, ejecutar lo juzgado. Ni discrecionalidad administrativa ni arbitrio judicial escapan al posible ejercicio arbitrario por sus titulares, en absoluto. Es arbitraria la administración que no motiva suficientemente sus decisiones. Pero es también arbitrario el juez que no lo hace o el que, ante circunstancias idénticas, dicta resoluciones diferentes. Y en este contexto quizá merece mayor reflexión la existencia de resoluciones judiciales diametralmente opuestas durante la pandemia ante medidas y circunstancias idénticas o sustancialmente coincidentes. Hoy asistimos a una suerte de exigencia de “motivación diabólica” similar a la “prueba diabólica”, con sus mismos y perturbadores efectos.

Frente la arbitrariedad en que pueden incurrir los diversos poderes públicos son diferentes, eso sí, las formas y las instancias de control. Hay quien controla y quien es controlado. Pero, en última instancia, pueden existir poderes que se creen inmunes al control, porque su función es controlar y porque los controles no son fáciles de activar ni competen a otros poderes distintos del controlado. Y la tentación de la arbitrariedad, de imponer su criterio más allá de razones y argumentos, o aun en ausencia de ellos, de cuestionar la acción ajena sin ponderar la propia puede ser muy poderosa, demasiado. No hay peor poder que el poder sin control. Sea cual sea.