La noción o concepto indeterminado de “interés general” no sólo es crucial en la gestión y justificación de la cosa pública, sino que ofrece, cada día, más debates interpretativos sobre su utilización. El Profesor Pablo Acosta Gallo ha dedicado un clarificador artículo a la presencia normativa y extensión de esta expresión, que encontramos, en efecto, de forma muy reiterada en nuestra Constitución (artículos 30.3, 34.1, 44.2, 47, 103.1 (en plural), 128.1 y 2, 150.3 o 155.1) y, particularmente, a los efectos de este comentario, en los títulos competenciales del Estado, fijados en el artículo 149.1, concretamente en los recogidos como 20ª y 24ª: puertos de interés general; aeropuertos de interés general; y obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
El tema, doctrinal y jurisprudencialmente, da para mucho y excede la reflexión que se pretende en estas líneas. Aún recientemente, con su proverbial lucidez, el magistrado José Ramón Chaves nos ha llamado la atención acerca de «la llamativa Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2020 (rec. 5668/2017), que elude el reto de torear el miura de este crucial concepto, aunque sale airoso de la faena con sutileza argumental». En su comentario, el Dr. Chaves recuerda que «básicamente la cuestión casacional que se planteaba consistía en determinar si el interés general apreciado en las obras públicas resultaba equivalente al concepto de “interés público superior» impuesto por las Directivas comunitarias para autorizar determinados cambios en proyectos ambientales. Si fuesen idénticos [lo que la sentencia, muy motivada, niega], la declaración original de un proyecto como de interés general (por ejemplo, de una obra pública concreta, efectuada por Ley), exoneraría de justificar el interés público superior cuando sea condición para que la Administración alterase alguna de sus determinaciones concretas».
Yendo a la normativa de infraestructuras, nos encontramos, como en textos precedentes, con que la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras estatales, en su Preámbulo, ya recuerda que «la Constitución española, en sus artículos 149.1.21.ª y 24.ª, atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el régimen general de comunicaciones y sobre las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma», lo que, para justificar el título competencial con que se promulga, reitera la Disposición Final 5ª. Dicho Preámbulo se remite, igualmente, a la Disposición Adicional Segunda, que «habilita al Ministerio de Fomento para que determine la normativa técnica básica de interés general y, en particular, la relativa a la seguridad viaria (…), así como cualquier otra que se derive del cumplimiento de tratados, convenios, acuerdos y recomendaciones de carácter internacional que aplique el Estado español». Curiosamente, esta Ley invoca el interés general en un tipo de vías excluidas del propio concepto de carreteras. Así, su artículo 2.7, ordena que, «los caminos de servicio de los que sean titulares personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, deberán abrirse al uso público cuando lo exija el interés general», con aplicación, «si procede» de la Ley de Expropiación Forzosa.
Con todo, el precepto más importante y conocido al respecto, de esta Ley 37/2015 es el 4.4., donde se establece que «constituyen la Red de Carreteras del Estado las integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una comunidad autónoma». Y el número siguiente del artículo, afina la consideración de estos itinerarios de interés general, al prever que lo sean aquellos que forman parte de los principales itinerarios de tráfico internacional incluidos en convenios, al igual que los que constituyan el acceso principal a un puerto o aeropuerto o centro de logística de la defensa de interés general o a los principales pasos fronterizos y, lógicamente, todos los que enlacen distintas comunidades autónomas, «conectando los principales núcleos de población del territorio del Estado de manera que formen una red continua que soporte regularmente un tráfico de largo recorrido».
Más artículos de la Ley de Carreteras se apoyan en el concepto de interés general (12.6, 18, 29.4 y 31.3), aunque desde distintas perspectivas.
En materia portuaria, el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, dispone en su artículo 2.5 , que los puertos pueden ser considerados de interés general en atención a la relevancia de su función en el conjunto del sistema portuario español. Y el artículo 4, tras una definición por remisión, censurada por parte de la doctrina, tras afirmar que «son puertos de interés general los que figuran en el anexo I de la presente ley», matiza su porqué: que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas internacionales; que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante a más de una Comunidad Autónoma; que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional.; que el volumen anual y las características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad económica general del Estado o, en fin, que por sus especiales condiciones técnicas o geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, especialmente en territorios insulares.
El cambio de clasificación de un puerto por alteración de dichas circunstancias está deslegalizado y se realizará por el Gobierno, mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro del ramo.
Por su parte, la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, acuña la noción organizativa de «Red Ferroviaria de Interés General», que según el artículo 4, está integrada por las infraestructuras ferroviarias «que resulten esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado o cuya administración conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento de tal sistema común de transporte, como las vinculadas a los itinerarios de tráfico internacional, las que enlacen las distintas comunidades autónomas y sus conexiones y accesos a los principales núcleos de población y de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional». Como puede verse, hay una identificación parcial, como en los puertos, de ese interés general con el carácter esencial del servicio de transporte. Y también es competencia ministerial acordar, en cada momento, la inclusión, en la Red Ferroviaria de Interés General, de nuevas infraestructuras ferroviarias cuando concurran razones -siempre «de interés general»- que así lo justifiquen, previo informe de las comunidades autónomas afectadas. Porque, «si la infraestructura ferroviaria que se pretenda incluir en la Red Ferroviaria de Interés General discurriera, íntegramente, por el territorio de una sola comunidad autónoma y sin conexión con el resto de la red o fuera titularidad de la comunidad autónoma, será necesario para tal inclusión su previo consentimiento» A la inversa, el titular del Ministerio, podrá excluir, previo informe de las comunidades autónomas afectadas, una determinada infraestructura ferroviaria de la Red Ferroviaria de Interés General siempre que hayan desaparecido los motivos de interés general que justificaron su inclusión en aquélla.
Pero entro ya, tras este largo excurso, en la reflexión que quería trasladar a los pacientes lectores. Ante la catástrofe de la isla de La Palma, se ha expedido el amplísimo -y, ojalá, eficaz- Real Decreto-ley 20/2021, de 5 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes de apoyo para la reparación de los daños ocasionados por las erupciones volcánicas y para la reconstrucción económica y social de la isla de La Palma (BOE del 6 de octubre). Entre sus numerosas previsiones, alguna, ciertamente incluida con arrojo jurídico, dada la gravedad de la situación, volvemos a encontrarnos, en la Disposición adicional tercera, con el concepto de interés general, en un archipiélago donde, en relación con lo hasta aquí comentado, aunque existen puertos de interés general, no hay red ferroviaria y las carreteras no exceden ni el ámbito autonómico ni el insular Pues bien, esta adicional, prevé la declaración de interés general de la Administración General del Estado de determinadas obras. Y cita, junto a las de conectividad de infraestructuras hidráulicas o las relativas al ámbito pesquero o de la Reserva Marina de la isla, «las necesarias para la reconstrucción o restitución de infraestructuras de carreteras” que, obviamente, no son de titularidad estatal. Todas estas obras de emergencia “llevarán implícita la declaración de utilidad pública y de urgencia a los efectos previstos en los artículos 9, 10, 11 y 52 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa”, e incluyen las previsiones sobre “ocupación de los bienes afectados por las expropiaciones derivadas de la realización de las obras a que se refiere el apartado cuarto.2 del Acuerdo de Consejo de Ministros de 28 de septiembre de 2021«.
Podría argumentar la motivación jurídica de esta situación excepcional, ya que me ha interesado profundizar en cuestiones con las que, por fortuna, no estábamos habituados a trabajar ni en la gestión ni en el estudio. Pero, como ha sucedido con la terrible pandemia que parece batirse en retirada, y tal como ya escribí en otro comentario de este blog (https://www.administracionpublica.com/conque-era-un-derecho-normal/), el Derecho Administrativo nos muestra hasta qué punto su carácter “normal” y sus reglas canónicas, pueden llegar a debilitarse.
