Derechos Sociales y Administración Local

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Derechos Sociales y Administración LocalLa Constitución de 1978, en su artículo 1.1, define al Estado español como un Estado social y democrático de Derecho. Este conocido pronunciamiento que informa el resto de la Carta Magna, fue adoptado por el constituyente sin polémica alguna a pesar de que en aquel entonces la doctrina neoliberal afirmaba la crisis del Estado social. Es más, con una técnica más depurada que otros textos constitucionales que la han precedido en la configuración del Estado como social y de Derecho, nuestros constituyentes se preocupan de concretarlo mediante la incorporación a la Constitución de una serie de derechos sociales y económicos recogidos fundamentalmente en el Capítulo III del Título I, bajo la rúbrica de “los principios rectores de la política social y económica”.

Esta realidad constitucional impone, como ya nos consta y han puesto de manifiesto diversos autores, la superación de un Estado abstencionista propio de la concepción decimonónica del Estado de Derecho, por un Estado asistencial que sea vehículo de unas prestaciones positivas a favor de los ciudadanos.

El Estado social que institucionaliza nuestra Constitución, siguiendo a GARCÍA PELAYO, podemos caracterizarlo por las siguientes notas:

a) Por la superación de las posibles contradicciones entre la titularidad formal de unos derechos públicos subjetivos y su ejercicio efectivo:

b) Por la prosecución de la procura existencial;

c) Por la concepción del status de ciudadanía no sólo como una común participación en valores y en derechos políticos propia del Estado liberal de Derecho, sino también en los bienes económicos y culturales, de donde deviene un Estado de prestaciones; y

d) Por una política orientada hacia la configuración de la sociedad por el Estado dentro de los patrones constitucionales.

No obstante, hay que advertir que, en las fechas en que se promulga la Constitución, el Estado social ya había penetrado en parte de nuestra Administración por vía de la legislación ordinaria. En efecto, a lo largo de este siglo y principalmente en las décadas inmediatamente anteriores a la Constitución el legislador ordinario y la propia Administración no fueron ajenos a las exigencias sociales. Tanto por vía de legislación como por vía de la actuación de la Administración, ésta había dejado de tener como única función la de salvaguardia del orden y de las libertades individuales, para convertirse, en cierta medida, en una Administración protectora y prestacional propia de un Estado social. Así pues, la Constitución viene a ratificar y constitucionalizar una realidad viva, un Estado social cuya formación se inició en los decenios anteriores aunque su plena formulación jurídica venga de la mano de la Constitución de 1978.

La Administración pública se posiciona en el Estado social como uno de los poderes públicos que singularmente ha de operar y hacer efectiva la socialidad del Estado a través de una positiva actividad asistencial y prestacional. Y el Tribunal Constitucional en temprana sentencia de 16 de marzo de 1981, señalaba que la cláusula del Estado social y, en conexión con ella, el mandato genérico contenido en el artículo 92, impone, sin duda, actuaciones positivas de los pode-res públicos. También decía la Sentencia del Alto Tribunal de 28 de julio de 1981 que el tratamiento común a los administrados que preceptúa el artículo 149.1.18 ha de entenderse en el Estado social con un alcance no meramente formal, sino también con un contenido sustancial en forma de pautas de prestaciones míni-mas que deba proporcionarse a todos los ciudadanos. Así pues, partiendo de esta premisa parece obvio que la Administración pública debe acomodar su actividad y organización a la consecución de los fines propios del Estado social, esto es, a dar a los ciudadanos las prestaciones y asistencia que se derivan de los llamados derechos sociales, mediante la creación y configuración de los servicios públicos necesarios.

Los servicios sociales en su sentido amplio comprenden al menos las si-guientes funciones: sanidad, educación, intervención en materia de vivienda y urbanismo, intervención en el área de empleo, prestaciones económicas y finalmente, los llamados por la doctrina inglesa “servicios sociales personales”, que tienen por objeto prestaciones técnicas relacionadas con necesidades humanas de determinados colectivos: infancia, ancianos, minusválidos, drogadictos, marginados, etc. En nuestro país, el sintagma “servicios sociales” se ha utilizado desde el principio para aludir a lo que en la terminología inglesa son los “servicios sociales personales”.

I) LA ADMINISTRACIÓN LOCAL ESPAÑOLA Y LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES.

La década de los 80 fue, pues, la década de las Autonomías en España, y la nueva decada en el nuevo siglo, quieren los municipalistas que sea la década del municipalismo en España; concretamente en las Asambleas de la Federación Española de Municipios y Provincias (F.E.M.P.), se reclamó al Estado más “poder económico para el poder local” y la transferencia del Estado a los municipios de un mayor número de competencias en todos los órdenes.

En España, junto a las 17 Comunidades Autónomas coexisten aproximadamente unos 8.052 municipios.

Leroy afirmaba que el Estado es demasiado vasto, demasiado pesado, demasiado alejado de las necesidades inmediatas y por tanto se requiere un organismo jurídico más próximo, más en contacto con los problemas locales, en condiciones adecuadas para atender debidamente todos aquellos que son consecuencia del contacto vecinal. A este organismo le denominamos “Municipio”.

Como pone de relieve, asimismo, el municipalista brasileño Pena Chaves, el Municipio es un “verdadero micro-Estado que posee todas las funciones y atribuciones reconocidas al Estado nacional”; esta afirmación debe considerarse acertada en todos sus órdenes.

Hoy día no cabe duda de que el Municipio abarca todos los aspectos que atañen al desenvolvimiento de la vida de los ciudadanos y resuelve las necesidades de los mismos en sus aspectos esenciales y básicos.

Evidentemente, los ciudadanos pueden adoptar posturas políticas diversas en torno a aspectos importantes de la vida política del país, pero, en definitiva, lo que les interesa básicamente es tener un buen sistema de abastecimiento de aguas,  parques y jardines bien cuidados y cercanos a su vivienda habitual, aparcamientos, menos ruidos y un amplio etcétera que abarca sustancialmente las competencias de los municipios y les dan a los mismos un papel protagónico de primer orden en lo relativo a la satisfacción de las necesidades prístinas y básicas (y por ello las más importantes) de los ciudadanos-vecinos de que se tratara.

Las actitudes políticas municipales no se ha contentado con solventar los que podríamos denominados “competencias clásicas” municipales (y así, abastos, alumbrado público, alcantarillado, etc.), sino que como consecuencia del reclamo y reivindicación del ciudadano y también como consecuencia, en cierta medida, de la inercia e ineficacia de otras Administraciones Públicas territoriales en la resolución de los problemas del vecindario, los ediles municipales se han visto abocados a acometer competencias y actividades hasta hace poco tiempo reservadas a otros Entes públicos.

Así se ve intervenir con gran empeño a los Ayuntamientos en cuestiones relativas a:

  • Defensa de consumidores y usuarios a través de las Oficinas Municipales de Información al Consumidor (OMIC).
  • Potenciación de iniciativas empresariales.
  • Constitución de empresas municipales de vivienda.
  • Promoción del suelo industrial.
  • Medidas de lucha y prevención de la drogodependencia.
  • Constitución de “hospitales” de empresas.
  • Planificación familiar.
  • Escuelas-taller para formar a jóvenes que buscan su primer empleo.
  • Promoción de la cultura popular a través de universidades populares o escuelas para adultos.

Y un sinnúmero de nuevas actividades municipales que se proyectan sobre todo el espectro de las necesidades vecinales.

Algún autor ha considerado que, salvo en cuestiones de Asuntos Exteriores y Defensa Nacional, los municipios ostentan competencias propias o concurrentes con otras Administraciones Públicas que abarcan a todas las necesidades de la vida nacional.

Hoy en día el aumento irrefrenable de las necesidades públicas, motivado por diversas causas, predominantemente sociales, ha comportado un rápido crecimiento de las actividades locales, especialmente las municipales, en mayor proporción que las estatales.

Desgraciadamente, no han conservado un simultáneo nivel los medios de que las Corporaciones disponen para atenderlas adecuadamente, y este desfase es motivo de serias preocupaciones y de acuciantes estudios para remediarlo.

El campo de actuación se ha incrementado impresionantemente a lo largo de los últimos decenios. El urbanismo, la sanidad, la vivienda, las comunicaciones y el fenómeno del medio rural exigen un esfuerzo conjunto del Estado, las Autonomías y las entidades locales. Igual sucede con la enseñanza y la Seguridad Social, que si tienen un marcado carácter nacional todas las instituciones administrativas han de participar en su iniciativa y solución.

El Municipio se ha convertido en un agente dinamizador de la vida local y se puede decir, con grandes posibilidades de acertar, que se ha convertido en muchas localidades en la primera empresa de las mismas por el volumen de sus presupuestos, el número de personal, funcionario o laboral y por la importancia de los servicios que presta.

Por otra parte, la situación de los Ayuntamientos comporta una serie de ventajas para resolver la problemática del “paro” que no se da en otras Administraciones Públicas, cuales son:

  • Proximidad al ciudadano.
  • Conocimiento real de los problemas sociales municipales por estar inmer-sos en la realidad social.
  • Pueden convertirse en un eficaz interlocutor entre los trabajadores o em-presas del término municipal ante los complejos laberintos burocráticos de la Administración.
  • Respuesta ágil y eficaz ante los problemas específicos del ciudadano.
  • Receptor inmediato de la coyuntura social municipal.

Los pobres son siempre vecinos de algún Municipio. Y son pobres, entre otras cosas, por su imposibilidad de satisfacer necesidades básicas, muchas de las cuales (por ejemplo higiene y salud) están asociadas a la provisión o no de servicios municipales: agua potable, alcantarillado, recolección de deshechos, control de alimentos: para referirnos a algunos de aquellos que constan expresamente en la Ley de Régimen Municipal. Hay otro tipo de iniciativas y recursos que sin constar en la Ley han sido exitosamente desarrollados por los gobiernos locales: guarderías, comedores infantiles, talleres artesanales, promoción de actividades productivas y otros, que contribuyen a la satisfacción de necesidades básicas y surgen con naturalidad si se considera el recurso de la participación comunitaria.

El artículo 25 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece que:

“1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus compe-tencias, puede promover toda  clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comuni-dad vecinal.

2. El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

a) Seguridad en lugares públicos.
b) Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas.
c) Protección civil, prevención y extinción de incendios.
d) Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de las vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales.
e) Patrimonio histórico-artístico.
f) Protección del medio ambiente.
g) Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores.
h) Protección de la salubridad pública.
i) Participación en la gestión de la atención primaria de la salud.
j) Cementerios y servicios funerarios.
k) Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social.
l) Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.
m) Transporte público de viajeros.
n) Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupación del tiempo libre; turismo.
o) Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.

Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:

a) En todos los Municipios.

Alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.

b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además:

Parques públicos, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.

c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además:

Protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.

II) DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA DE SERVICIOS SOCIALES.

Nuestra Carta Magna, en orden a configurar una estructura pública de protección social, habla de “Seguridad Social” (artículo 41 CE), “Servicios Sociales (artículo 50 CE), y “Asistencia Social (artículo 148.1.20 CE), esta última en orden a la delimitación de las competencias que pueden asumir con carácter de exclusividad las Comunidades Autónomas, y que se traduce, como ha puesto de relieve NAVARRO MUNUERA, en la asunción autonómica de la totalidad de las competencias en esta materia concreta, es decir, de todas las potestades de actuación pública sobre el sector asistencial y de servicios sociales. Desde la normativa legislativa íntegra hasta la acción administrativa de ejecución, vetando en principio, toda posible intervención estatal al respecto dentro del territorio autonómico.

El artículo 149.1.17 CE reserva al Estado la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.

Así, pues, la CE está contemplando dos formas institucionales de dispensación de prestaciones sociales: la Seguridad Social y la acción social.

Actualmente es objeto de debate la colisión de ambos títulos materiales y competenciales en razón de su respectiva delimitación. BORRAJO DACRUZ opina que la CE por mor de los artículos antes citados, propicia un nuevo concepto integrador, cual es el sistema de Protección Social Pública, en el que es posible encuadra, a la vez, la Seguridad Social Pública (reducida a prestaciones de carácter económico y de naturaleza preferentemente contributiva) con la Asistencia Social Pública (con prestaciones económicas, preferentemente de carácter no contributivo) y con los servicios sociales técnicos (nacionales y territoriales). Distanciándose de esta posición se encuentra ALARCÓN CARACUEL, que alude a que la Asistencia Social debe considerarse un tipo de protección social de “tercer grado”, de carácter subsidiario, destinada a cubrir los huecos de protección que escapen a la doble malla del brazo contributivo y no contributivo de la Seguridad Social, o bien de carácter complementario, es decir, destinada a mejorar las,  a veces raquíticas, prestaciones de la Seguridad Social.

Por último, GARCÉS SANAGUSTÍN opina, al respecto, que la colisión entre ambos títulos debe resolverse no desde la perspectiva de su superposición, sino desde la vertiente de su delimitación.

III) PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN MATERIA DE SERVICIOS SOCIALES.

Atendiendo a la jurisprudencia constitucional, la STC 32/1981, de 28 de julio, precisó que el orden jurídico-político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo, que en cuanto a su regulación, existe un núcleo o reducto indisponible por el legislador. Aun así, la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito de competencias determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, como indicó el TC.

En este sentido, la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local diseña, como norma de cabecera del grupo normativo referido al régimen local, el régimen competencial local en los artículos 25 y 26 en el caso municipal y 36 en el caso de la Provincia. En éstos recoge, de una parte, aquellas materias sobre las que los Municipios podrán ejercer competencias; de otra, las competencias que obligatoriamente habrán de ejercer los Municipios según tramos de población que se fijan en dicho artículo. Será la Ley estatal o autonómica, reguladoras de los distintos sectores de la acción pública las que, con relación a las materias anunciadas en dichos artículos, establezcan concretamente las competencias de las Entidades locales.

En el caso de los servicios sociales, la Ley Reguladora de las  Bases de Régimen Local reconoce a los Municipios competencia propia, en el artículo 25.2.k) en la prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social, que el artículo 26 concreta en la obligatoriedad de su prestación a los Municipios de más de 20.000 habitantes, y por ello e indirectamente a la Provincia (artículo 36), puesto que atribuida como competencia propia a los Municipios, la Provincia tiene, respecto de los mismos, las funciones de coordinación, asistencia y cooperación, de prestación supramunicipal de los servicios. Hay que añadir, que tanto las Comunidades Autónomas como el Estado, pueden delegar sus competencias de servicios sociales, especialmente a nivel de gestión, en las Entidades locales (artículos 8, 27 y 37 LRBRL), así como que los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas, entre ellas, la relativa a la promoción de la mujer (artículo 28 LRBRL).

Las competencias de las Entidades locales aparecen de forma más intensa en los servicios comunitarios, sin perjuicio de que los órganos autonómicos se reserven determinadas competencias de coordinación, siendo más difusa en el caso de los servicios sociales especializados. Sin embargo, hemos de resaltar que existen diferencias dentro de las diferentes Leyes autonómicas, ya que hay normas autonómicas que potencian más el papel municipal, aunque suponga merma de niveles superiores (provincia y comarca), como es el caso del Decreto Legislativo 17/1994, de 16 de noviembre, de asistencia y servicios sociales de Cataluña, o la Ley de servicios sociales de Baleares.

Un buen ejemplo de concreción de las competencias municipales en materia de servicios sociales es la Ley de Servicios Sociales del País Vasco (Ley 5/1996, de 18 de octubre), ya que hace una delimitación competencial minuciosa de cada Administración, dándole al Municipio la importancia que merece como agente más cercano para la prestación del servicio, a través de sus artículos 12, 13 y 14, estableciendo que todos los Municipios dispondrán de servicio social de base, y en aquellos con población superior a 20.000 habitantes existirán servicios destinados al acogimiento de urgencia.

Asumida por el sector público la labor de beneficencia que secularmente había desempeñado la Iglesia Católica, la Ley General de Beneficencia, de 14 de mayo de 1852, establecía su prestación en tres círculos concéntricos: ámbitos nacional, provinciales y municipales. Las obligaciones municipales se centraban en la atención primaria a las familias incluidas en el Padrón de Beneficencia; obligación que transitoriamente se mantiene por imperio de la Disposición Final 2ª. 4 de la Ley General de Sanidad, con lo que se está poniendo de relieve la co-nexión de los servicios sociales con la Sanidad y la Seguridad Social.

Las Comunidades Autónomas han dictado leyes reguladoras de los servi-cios sociales. La Ley Madrileña 11/1984, de 6 de junio, define el sistema de servicios sociales como el conjunto de prestaciones que tienden a la prevención, eliminación o tratamiento, en su caso, de las causas que conducen a la marginación. Se trata, por tanto, de una competencia compartida por las Entidades locales con las restantes Administraciones públicas, sin perjuicio de que el artículo 25.2.k) considere que la legislación sectorial debe atribuir competencia al Municipio en esta materia (“prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social”), y que el artículo 26.1.c) considere, como servicio obligatorio en los Municipios de población superior a los 20.000 habitantes, la “prestación de servicios sociales”; lo que ha llevado a las leyes de las Comunidades Autónomas, a las que antes se ha hecho referencia, a atribuir, con distinto grado, competencia en la materia a los Municipios y Provincias.

IV) ORGANIZACIÓN-TIPO DE UN DEPARTAMENTO DE SERVICIOS SOCIALES EN UN AYUNTAMIENTO.

Los Servicios Sociales, como sistema público, actúan como un factor determinante del cambio social, cuya dinámica ha de adaptarse a la evolución de las necesidades sociales más directas de los ciudadanos para constituir un elemento fundamental para la construcción del Estado de Bienestar.

Los Ayuntamientos asumieron sus funciones como organismos de gobierno y constituyen el punto clave de la política de bienestar, asumiendo y canalizando las demandas de la ciudadanía, conjuntamente con la participación ciudadana. Los retos surgen constantemente y de una manera muy rápida. Los Servicios Sociales han debido sufrir también una rápida evolución y siempre entendidos como un sistema público de base municipal y como puerta de lo social.

Nuestra Organización se estructura a modo de un Ayuntamiento tipo:

ATENCIÓN PRIMARIA:

  • Información general sobre recursos sociales.
  • Información especializada sobre prestaciones de servicios sociales.
  • Tramitación y gestión de toda solicitud de ayuda y servicio del sistema público de servicios sociales.
  • Atención en primera instancia de las siguientes demandas:

• Alojamiento.
• Ayuda domiciliaria.
• Prevención de la marginalidad.
• Inserción social.
• Fomento de la Cooperación.
• Solidaridad social.

SECTORES DE POBLACIÓN DEMANDANTES DE ATENCIÓN:

Programas y Proyectos de Intervención:

  • Atención a personas mayores.
  • Atención a personas con discapacidad.
  • Atención a colectivos desfavorecidos.
  • Atención a la familia y a la infancia.
  • Prevención y atención a las personas con problemas derivados de los consumos de drogas.
  • Atención a personas migrantes.
  • Mujer.

3 Comentarios

  1. Me parece un artículo tremendamente interesante y actual. El estado social es el estado que favorece la plena integración del ciudadano -en todas sus edades-, en la sociedad, y coadyuva a la desaparición de desigualdades, y a un trato justo y equilibrado. ¿quién mejor que los municipios, como entes cercanos al ciudadano, para garantizar que el mismo se siente dignamente integrado en la sociedad en la que vive?
    Por ello, quiero felicitar al autor. Me parece un artículo muy interesante, actual y muy necesario.
    Enhorabuena.

  2. El artículo está escrito de una manera muy coherente y sintética. En pocas palabras recoge el quehacer social del municipio o administración local, ubicando al lector en lo fundamental. Sugiero al autor incorporar los datos referenciales de la literatura citada, lo cual es muy importante en todo trabajo serio.

  3. Me gustaria saber que consecuencias laborales podria acarrearme como funcionario de la admistracion local el autoimculparme en una querella criminal que el partido popular ha presentado contra IU en Zamora.
    Esta querella se presenta por entender el equipo de gobierno que la divulgacion del PGOU por parte de IUes querellable por divulgarlo,estimando que era secreto.
    Gracias

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