Descentralización, autonomía y gobierno del territorio II

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Descentralización, autonomía y gobierno del territorio IILas reflexiones del comentario anterior, muy generales y trascedentes respecto de las materias de ordenación territorial y urbanismo, pueden proyectarse, sin embargo, sobre éstas. Y, de hecho, son precisamente esas materias las que han suscitado en mayor medida debate político, producción legal y jurisprudencia sobre el alcance de las competencias normativas estatales y autonómicas, primero, y ejecutivas autonómicas y locales, después.

Prescindiendo aquí y ahora del debate sobre las competencias estatales y autonómicas, resuelto suficientemente a mi juicio por las Sentencias del Tribunal Constitucional 61/1997, 164/2001, 54/2002 o 178/2004, entre algunas otras, debe reconocerse la existencia de un cierto consenso sobre la atribución de la competencia de ordenación del territorio a las Comunidades Autónomas, tanto desde la perspectiva normativa como ejecutiva, dejando al margen las experiencias intermunicipalistas de gobierno del territorio que, sobre bases normativas o políticas, han surgido en algunas zonas del país.

Otra cosa es el alcance reconocido a esa competencia de ordenación del territorio que, en cuanto afecte al urbanismo, viene siendo igualmente cuestionado desde el gobierno local. Así, si la competencia normativa de ordenación del territorio resulta difícilmente cuestionable, sí lo suele ser la ejecutiva, ya sea la consistente en la introducción de condicionantes normativos abstractos y generales que se proyectan sobre un determinado ámbito territorial (piénsese en las limitaciones al crecimiento urbanístico impuestas con carácter general en el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, por ejemplo), ya en sea en la relativa a la localización de usos incompatibles o preferentes, de carácter vinculante en ocasiones, sobre el territorio, es decir, de planificación territorial. De ambas faces de la ordenación territorial puede surgir el conflicto. Siempre que, efectivamente, se afronte la tarea de impulsar la aprobación de los siempre polémicos planes o directrices de ordenación territorial, con la apuntada doble faz, siempre polémicos.

Sin embargo, la cuestión no acaba ahí. La materia que mayores debates ha generado, que ha dado lugar a soluciones más diversas y que constituye para algunos el núcleo esencial de la autonomía local en el ámbito urbanístico e, incluso, con carácter general, es el planeamiento urbanístico. Las leyes urbanísticas autonómicas de primera generación, frente a la tradición estatal de aprobación definitiva por parte de las autoridades centrales, optó, con mayor o menor alcance según los casos, por ampliar el margen de decisión del gobierno local. Así, desde un punto de vista competencial no faltan supuestos en los que, como ocurre en el País Vasco, Canarias o Illes Balears, son entidades distintas de las autonómicas, y en ocasiones integradas en el gobierno local, las que emiten informes determinantes o resuelven definitivamente sobre la aprobación de parte del planeamiento urbanístico municipal. Desde un punto de vista procedimental no faltan las Comunidades que, como Castilla y León, Madrid o La Rioja, entre otras, han dado continuidad al viejo sistema estatal de aprobación del planeamiento y tampoco, en sentido contrario y extremo, las que han limitado la competencia autonómica de aprobación definitiva al planeamiento general o sus revisiones, limitándola a la emisión de informes, a veces vinculantes, en los restantes supuestos (el caso extremo, en este grupo, es el de Aragón). Tampoco faltan las Comunidades que realizan una apuesta decidida por la concertación entre Comunidad y Ayuntamientos (con comisiones mixtas, procedimientos de concertación previos a la aprobación inicial de planes generales, etc.) como es el caso de Navarra, sin duda sobre el convencimiento del carácter concurrente de la competencia. Lo que resulta incuestionable, a la vista de los boletines oficiales, es que la autonomía local en su proyección sobre el planeamiento urbanístico admite múltiples formulaciones, múltiples lecturas dentro del bloque de constitucionalidad y la jurirsprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo. Y los legisladores autonómicos, cada uno en función de las peculiariedades de su territorio, del peso en sus estructuras de gobierno del gobierno local, de sus propias dinámicas territoriales o urbanísticas o, en primera y última instancia, de puras y simples decisiones políticas, la están realizando de manera tremendamente diversa (basta cotejar por los extremos, los casos de Madrid o Castilla y León, en el extremo más restrictivo, y de Aragón o Asturias en el más autonomista).

La posición del Tribunal Constitucional, a este respecto, está perfectamente sintetizada en Sentencias como la 51/2004, en relación con la normativa urbanística catalana que, en la versión objeto del proceso, era en esencia la vieja normativa estatal de los setenta refundida con las disposiciones legales específicas de Cataluña en 1990 como reacción a la Ley 8/1990, de 25 de julio, de reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo, o, especialmente, la 240/2006, que resolvió el recurso en defensa de la autonomía local interpuesto por la ciudad de Ceuta contra la norma estatal que atribuyó al Ministerio de Fomento la competencia para la aprobación definitiva del plan general, sus revisiones y sus modificaciones y para la emisión de informe preceptivo y vinculante en relación con el resto de planes. Dijo en la Sentencia 51/2004 el Tribunal que “la decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico –marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos– es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del Municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal”, de manera que “la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supralocal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas a las inferiores”. Tales criterios lucen también en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Pero de ello no pueden colegirse concretas atribuciones competenciales, ya que a este respecto y dentro de los límites constitucionales enunciados en las dos Sentencias citadas, corresponde a la ley la dotación de contenido a la necesaria competencia local en materia urbanística. Así, de manera absolutamente inequívoca, en la Sentencia 240/2006 (FJ. 12) precisó el Tribunal Constitucional que “el legislador competente para dictar la normativa urbanística, en este caso el legislador estatal [por tratarse de la ciudad de Ceuta], goza de libertad a la hora de determinar la participación de los entes locales en la actividad urbanística siempre que respete un núcleo mínimo identificable de competencias que haga reconocibles aquellos entes como una instancia decisoria autónoma. Pues bien, de ese núcleo no forma parte la competencia para la aprobación definitiva de los planes urbanísticos, ya que la autonomía local sólo obliga a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico, como las que se ejercen en las fases de aprobación inicial y provisional (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 12). El primer párrafo introducido por el art. 68 de la Ley 55/1999 se limita a atribuir al Ministerio de Fomento la aprobación definitiva del plan general de ordenación urbana, así como sus modificaciones y revisiones, al igual que las leyes autonómicas confieren normalmente dichas atribuciones a los órganos autonómicos competentes, sin privar a la ciudad de Ceuta de participar en la tramitación y elaboración previa a la aprobación definitiva del plan general de ordenación urbana, sus modificaciones o revisiones, asegurando así una intervención mínima y reconocible del Ayuntamiento en el proceso de planificación”.

Por lo demás, y en relación con la atribución de la competencia para la emisión de informe preceptivo y vinculante previo a la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico derivado, el Tribunal ratificó igualmente su constitucionalidad, tanto en la Sentencia 51/2004 como en la Sentencia 240/2006 considerando que, aun cuando las exigencias de la autonomía local se proyectan intensamente sobre las decisiones en materia de planeamiento urbanístico, tarea que corresponde fundamentalmente al municipio, las leyes reguladoras de la materia pueden prever la intervención de otras Administraciones en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que se atribuyan, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, a las Administraciones supraordenadas (Sentencia 51/2004, FJ 12; Sentencia 240/2006, FJ 13).

El Tribunal Supremo intervino en su día en el debate de la mano del magistrado Javier Delgado Barrio y desde la Sentencia de 13 de julio de 1990 fijando una posición que, con pequeños matices sobre el alcance de la competencia autonómica en relación con aspectos reglados del plan cuando existan conceptos jurídicos indeterminados o el control sobre los discrecionales cuando exista arbitrariedad, se ha mantenido hasta el momento. En síntesis, la jurisprudencia viene a distinguir la competencia autonómica y local en función del tipo de determinaciones de que se trate, de regladas o discrecionales, y de los intereses en presencia, locales o supralocales. De acuerdo con el planteamiento dominante en la jurisprudencia del alto Tribunal, en relación con los aspectos reglados la competencia autonómica de control al pronunciarse por vía de informe o al emitir la aprobación definitiva es plena. En cambio, cuando de determinaciones discrecionales o de oportunidad se trata, la competencia autonómica resulta condicionada por la indispensable presencia de intereses supralocales, salvo que entre en juego el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, en cuyo caso la Comunidad podrá pronunciarse. De no existir éstos, y no incurrirse en arbitrariedad, la competencia es plenamente municipal. Fácilmente se comprende que será de la valoración de esos intereses en presencia de la que surgirán los frecuentes conflictos en esta materia, de los que constituye magnífico ejemplo, además de síntesis de la jurisprudencia aplicable al caso, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de julio de 2008 (casación 4610/2004).

La reducción de los conflictos en relación con la aprobación del planeamiento urbanístico pasa, primero, por una adecuada delimitación normativa de las determinaciones que afectan a intereses puramente locales, en los que la competencia local ha de reconocerse necesariamente como plena, salvo ejercicio arbitrario, y aquellos otras determinaciones que “trasciendan de los intereses puramente locales, por afectar a un modelo territorial superior al puramente local”, utilizando términos de la citada Sentencia del Tribunal Supremo. Términos que, además, conducen derechamente al segundo elemento fundamental reductor de los conflictos, la definición de ese modelo territorial superior al puramente local, en ejercicio de la competencia sobre ordenación del territorio, por parte de la Comunidad Autónoma, un modelo que, conocido por las entidades locales que, además, deberán haber concurrido a su formulación, se impondrá al planeamiento urbanístico municipal y será el referente para la adopción de acuerdos por los órganos urbanísticos autonómicos. Finalmente, en tercer lugar, no puede dejarse en el olvido la conveniencia de concertación, de ejercicio conjunto de las competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo, al modo navarro, como un esfuerzo dinámico que se proyecta sobre todos los procesos de planeamiento desde su inicio a su final, lejos, por tanto, de los difícilmente justificables informes vinculantes impuestos por Madrid respecto de los avances de planes generales o sus revisiones, planes de sectorización o determinadas modificaciones de planes generales, que además corresponde aprobar a órganos autonómicos, emitidos nada más y nada menos que por el Consejo de Gobierno de la Comunidad.

Equilibrio. Más allá de las competencias está el territorio. Más allá de la ley la práctica diaria.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

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