El etéreo y diverso carácter reglado del suelo urbano… y los convenios urbanísticos de planeamiento

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El etéreo y diverso carácter reglado del suelo urbano… y los convenios urbanísticos de planeamientoUno de los lugares comunes del urbanismo de nuestros días es el carácter reglado del suelo urbano. Aun cuando hoy día la cuestión depende de lo que al efecto establezca la legislación autonómica, al haber prescindido de la clasificación el legislador estatal, no parece previsible que se prescinda de tal concepto y carácter. La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, prescinde de la regulación de las clases de suelo que venía realizando la legislación estatal considerándola innecesaria para establecer las condiciones básicas de igualdad a las que se refiere el artículo 149.1.1 de la Constitución en relación con los derechos, deberes y libertades que se proyectan sobre el suelo. Sin embargo, sí utiliza una distinción, entresuelo rural y suelo urbanizado, que se pretende basada en los hechos y que, precisamente por ello, coincide en parte con la que viene siendo tradicional en la normativa urbanística para determinar el carácter urbano del suelo.

El suelo urbano es el que es. Pero podría afirmarse que es, hoy más que nunca, uno y trino, pues es uno a efectos catastrales y fiscales, otro a efectos urbanísticos y otro, diferente, a efectos de la normativa estatal de suelo y valoraciones. No cabe mayor diversidad ni, probablemente, mayor confusión para el ciudadano. Pero que las leyes aboquen a esa diversidad de situaciones de algo que, en el sentir del ciudadano, parece similar, no lo justifica todo y, en particular, no justifica la clasificación indiscriminada de suelo urbano para “mejorar” su valoración o dotarlo de parámetros de aprovechamiento más favorables a esa mejor valoración que los del suelo urbanizable. Sin embargo ¿qué gestor público no ha escuchado la queja de quien paga la que llama “contribución urbana” cuando se entera de que la finca por la que paga no es urbana?

La lectura de la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2008 (casación 429/2004) ilustra bien a las claras a qué me refiero cuando afirma nada más y nada menos que “el Ayuntamiento demandado… se ha enredado en el pleito con ideas bastante equivocadas sobre la caracterización del suelo urbano”. El Ayuntamiento en cuestión, el de Verín, considera que el artículo 8.b) de la derogada Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, que establecía que eran suelo urbano “los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo”, consideró, según entiende el Tribunal Supremo, que “tal precepto quiere decir, con toda obviedad, es que son (mejor, serán) urbanos los terrenos urbanizables que a medida que se ejecute el Plan vayan cumpliendo los requisitos de urbanización exigidos en el artículo 8.a)” de la misma Ley. Ahí queda eso. Es urbano, a efectos de cumplimiento de los criterios que convierten en reglada tal clase de suelo, el suelo que se urbanice en función del plan. Dicho de otro modo, de prosperar la arriesgada tesis del Ayuntamiento de Verín todo el suelo cuya autorización se urbanice, sin excepción, es urbano desde la aprobación del planeamiento. Ni más ni menos. Obviamente, el Tribunal Supremo deja claro que “de momento, el Plan no puede clasificar esos suelos como urbanos, sino como urbanizables. Esa definición del artículo 8.b) es una definición de futuro”.

Resulta difícil, por no decir imposible, asumir que la posición municipal es fruto de la ignorancia y, desde luego, aun sin conocer el expediente ni los informes de los técnicos municipales, especialmente de Secretaría, todavía es más difícil pensar que tan aventurada interpretación fue fruto de los mismos (probablemente emitidos en una difícil situación, que muchos conocerán, en la que cualquier advertencia de los límites que la legalidad impone, que los hay, se percibe como intento de suplantar las competencias de la corporación). Detrás, simplemente, lo que había era un convenio, de un acuerdo de voluntades que tiene vedada la disposición de la potestad de planeamiento, que, utilizando palabras del Tribunal Supremo, ha de orientarse “siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible”. Pero ¡ay de nosotros! Si se erró en lo pactado, si la ordenación era inviable, cual es el caso de Verín, donde se pacto la reclasificación de suelos no urbanizables y urbanizables del planeamiento anterior en los que no se había actuado en modo alguno como urbanos, el mismo Tribunal Supremo advierte de las “consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pueda desencadenar, en su caso, el apartamiento por parte de la Administración o de los administrados de convenios urbanísticos previos o preparatorios de un cambio de planeamiento”. Obviamente existen matices, más o menos sutiles pero, a la postre, potestad indisponible, Ayuntamiento responsable. Mientras el artículo 3.1 de la bien intencionada Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, afirma que “la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio de acuerdo con el interés general”.

Al final, el Ayuntamiento, que es el que ha perdido el pleito, se enfrentará sin duda de nuevo a la eterna pregunta del particular, probablemente bajo amenaza de pleito de responsabilidad contractual o extracontractual: ¿Hasta dónde “podemos” pintar la raya para arreglar esto? Y tendrá que decidir, en precario. La respuesta definitiva se demorará a futuras sentencias. En todo caso, en supuestos como estos le asalta a uno, siempre, una duda: ¿Se habrá llegado a convertir el suelo objeto de la sentencia citada en urbano? El Plan General fue aprobado el 3 de agosto de 1998, anulado mediante Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 13 de febrero de 2003, confirmada por Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 2007. La Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2008 que se comenta confirma la anterior del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 23 de octubre de 2003. Diez años de pleitos. Diez años de gestión municipal y presión vecinal.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

3 Comentarios

  1. Chapó por el post. Por que lo que transmite es, sobre todo, los DIEZ años que se puede llevar uno en hacer algo que debería ser mucho mas sencillo.

    ¿Urbanizarán los nietos?

    [url]http://propitariosdeterrenos.es[/url]

  2. He disfrutado con el post. No hay nada más enrevesado, en una Administración, que lo que tiene que ver con el urbanismo (bueno, tal vez lo relativo a las licencias de actividades). No bastan los miles de planes distintos, de utilidad dudosa, que nadie se plantea en reestructurar para un mejor uso.

    Y, por si fuese poco, se juntan oscuros intereses económicos que nada tienen que ver con servir el interés general.

    Muchas gracias por echar luz sobre una materia tan compleja.

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