Es poderoso el poder municipal. Son sus potestades notables. Entre todas sobresale, lógicamente, la potestad normativa con su impronta de establecer nuevas obligaciones y de configurar derechos. De ahí que haya de ajustarse con rigor a unas pautas y no sobrepasar ciertos límites; ha de ejercerse con suficiente razonabilidad y siempre dirigida al interés público y común. Pero la cercanía y el conocimiento exacto de las situaciones puede ensombrecer esa visión del interés general y encaminar esas potestades hacia otros objetivos. (¡Para que luego se canten tantos beneficios de la descentralización!)Un ejemplo de esa criticable utilización de poderes municipales lo muestra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León del pasado veintiséis de enero de dos mil diez. Resuelve el recurso interpuesto contra la nueva Ordenanza municipal de medio ambiente que aprobó el Ayuntamiento de Alcazarén (Valladolid). Una ordenanza que, pese a ese título tan genérico y prometedor, se limita a atender a sólo una preocupación, a saber, distanciar la localización de ciertos establecimientos que almacenaran residuos del núcleo de población. En un escueto texto se precisaba que la distancia mínima para alojar instalaciones que almacenaran más de veinticinco toneladas de residuos al año debía ser de, al menos, dos kilómetros y medio.
Los magistrados se extienden de manera bien correcta a justificar las facultades municipales para dictar tal ordenanza de protección ambiental, la legalidad del procedimiento, la procedencia de fijar una distancia mínima, porque la normativa de Castilla y León no ha derogado la previsión contenida en el clásico Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas que permitía fijar otra distancia a la genérica de los dos kilómetros que en su texto aparecía. Sin embargo, el juicio final es la contundente declaración de nulidad de la Ordenanza municipal por haber incurrido en desviación de poder.
Y es que el Alcalde había presentado la iniciativa de la nueva Ordenanza de medio ambiente poco tiempo después de que una empresa hubiera solicitado la licencia para establecer un centro de tratamiento de residuos en una parcela que esa empresa había adquirido y que distaba sólo del núcleo de población un kilómetro y medio. Mientras el procedimiento de otorgamiento de licencia se demoraba durante meses en sucesivos trámites de petición de documentación complementaria y de suspensiones de actuaciones, la tramitación de la Ordenanza saltaba con presteza las mínimas diligencias procedimentales exigidas e, incluso, inatendía el informe de la Secretaria del Ayuntamiento. Se aprobó en tiempo record. Además, el Alcalde había promovido una campaña en contra de la instalación de ese centro de tratamiento de residuos. Esas son las pruebas que conducen a que el Tribunal declare que ha existido desviación de poder, pues se ha utilizado esa importante potestad pública normativa, no para regular la protección ambiental, sino para impedir o, al menos, obstaculizar que una empresa abriera un almacén.
Los centros de tratamiento de residuos son ejemplo de constante conflicto municipal. Pero del mismo modo que todos contamos con cubos de basura en nuestras casas, también debemos saber reordenar el espacio para gestionar los servicios de basuras y su reciclado. Ya el Ordenamiento se cuida de establecer cautelas para que las actividades molestas incorporen medidas que anulen o minoren en gran parte sus efectos nocivos. En el concreto caso que atiende la sentencia citada, el nuevo almacén contaba con el informe favorable de la Confederación hidrográfica, de la Comisión territorial de Urbanismo y del departamento ambiental de la Administración autonómica. Por ello, el poder municipal debiera haber actuado sin desviación y exigido las medidas de seguridad y aislamiento que estas instalaciones acostumbran.
Después de trabajar unos años en la Administración Local, me atrevo a decir que la desviación de poder es casi la regla más que la excepción y que las desviaciones de poder que llegan a ver los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, son la punta del iceberg de las que se cometen en la práctica.
El sistema de la Administración Local está viciado en orígen. Hace algún tiempo defendí en este mismo Blog que la Separación de Poderes resulta imprescindible, no solo para que haya Constitución (Montesquieu), sino para que haya Democracia. Pero la Separación de Poderes no puede limitarse solo a las esferas estatal y autonómica, pues la Democracia debe abarcar también al mundo local o será incompleta. La prevalencia del Principio de Autonomía Local sobre el Principio Democrático que requiere separación de poderes, niega finalmente la Democracia.
En un Ayuntamiento por ejemplo, es de lo más habitual que quienes hacen las normas municipales como miembros del Pleno, sean luego ejecutores, como órganos de gobierno, de actos administrativos relacionados con ellas. Las consecuencias de lo anterior, entre otras, son casos de desviación de poder tan paradigmáticos como el comentado por Mercedes, al que podríamos añadir una larga lista de supuestos, con solo tomar de muestra a un Ayuntamiento cualquiera por azar.
El haber sido víctima de varias desviaciones de poder y haber presenciado muchas otras, tal vez me haya sensibilizado más, con respecto a este problema, que a otros que participan o contribuyen a ellas desde su puesto de trabajo; pero en cualquier caso, vengo a defender aquí que quien hace normas en una Corporación Local, no debe luego ejecutar, ni gestionar, enturbiando funciones diferentes y deslegitimando con bastardeos y conflictos de intereses la actuación de la Administración Pública; y esto vale tanto para el ámbito estatal o autonómico, como para el ámbito local.
Miren Uds. ya tenemos suficiente grado de corrupción y podredumbre en las instituciones derivadas de otras causas y ya tenemos también suficiente desgracia con ver a políticos ignorantes, iletrados, incompetentes e indecentes, haciendo normas, gobernando y gestionado, para que además, nos hagan los mismos y a la vez las 3 cosas mezcladas, mientras se forran con ello.
El Consejo de Estado Francés considera como desviación de poder, por ejemplo, los actos que comportan un fraude de ley, los que se adoptan con fines electorales, los inspirados por la pasión política, cuando se utilizan poderes sancionadores para fines fiscales (multas de tráfico, por ejemplo) o los actos que se apartan del procedimiento legamente establecido para conseguir una economía de tiempo o de dinero en favor de la Administración.
Si aplicaramos un concepto así en España, tendríamos dificultades para encontrar lo que no es desviación de poder dentro de la Administración Local.