España ¿puede?

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La respuesta de la Unión Europea a la crisis del coronavirus se plasma en el Plan Europeo de Recuperación Next Generation EU[1], un instrumento temporal extraordinario que complementa el Marco Financiero Plurianual 2021-2027[2], con 750.000 M€ que van a ayudar a reparar los daños económicos y sociales causados por la pandemia y sentar las bases para una nueva Europa cohesionada, ecológica, digital y resiliente. Es el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19, el conocido Next Generation EU (NG) que, junto con al Marco Financiero Plurianual dotado con 1.074.300 M€, suman 1.824.300 M€. El mayor paquete de estímulo jamás financiado, acordado por la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y los dirigentes de la UE, que será financiado con fondos propios basados en títulos de deuda y en la creación de nuevos recursos propios de la UE, es decir, nuevos impuestos europeos, entre los que figuran el ajuste de carbono en frontera o el impuesto digital europeo.

Dentro del NG se financian programas con cargo a distintos fondos. Fundamentalmente son dos fondos que se gestionan de manera distinta: el Mecanismo Europeo para la Recuperación y Resiliencia (MRR)[3]y la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-EU), que consiste en 55.000 M€ de fondos adicionales que se pondrán a disposición del FEDER, el FSE y el FEAD para el período 2014-2020. El NG se distribuye en función de la gravedad de las repercusiones económicas de la crisis y se estima que a España le corresponderán 140.000 M€. El segundo país receptor.

Nos enfrentamos a dos grandes retos. Debemos ser capaces de compaginar la gestión de los diferentes fondos asegurando la pronta y correcta ejecución de los proyectos en el periodo establecido (REACT-EU 31/12/2023; MRR 31/12/2026), evitando solapamientos. También debemos asegurar un sistema de control que verifique la fiabilidad de los hitos y objetivos y controle las irregularidades relativas al fraude, la corrupción, el conflicto de intereses y la doble financiación[4]. El otorgamiento de dinero por parte de la UE irá acorde con las reformas reales. Los desembolsos no serán por gasto realizado sino por el cumplimiento de hitos (logros cualitativos) y objetivos (logros cuantitativos).

La materialización del NG se llevará a cabo mediante diferentes instrumentos jurídicos: contratos, convenios y subvenciones, procedimientos que en general se alargan en el tiempo. Con el RDL 36/2020 se ha querido eliminar “cuellos de botella” pero no es suficiente. Del buen funcionamiento de las instituciones dependerá el éxito o el fracaso de los Fondos, pero España es un país descentralizado y los NG, en muchos casos, van destinados a competencias transferidas.

¿Vamos a ser capaces todas las Administraciones implicadas (estatal, autonómica y local) de ejecutar y controlar a tiempo?  ¿España puede? La historia demuestra que nos cuesta digerir fondos europeos. Según datos del Ministerio, la media de ejecución en España referente a FEDER 2020 ha sido del 41.22%.  El Banco de España vaticina 55% de ejecución del NG sobre lo presupuestado. Sin embargo, la Comisión es más optimista y confía en ello. Se ha aprobado la Evaluación del Plan presentado por el Gobierno dado que cumple satisfactoriamente los criterios de evaluación establecidos en el marco regulador y no causa un perjuicio significativo a los objetivos medioambientales[5]. Sánchez confía en que los Veintisiete aprueben definitivamente el Plan Español en julio. Ante tanta confianza no puedo dejar de manifestar una cierta preocupación y creo que resulta urgente reflexionar sobre determinados aspectos para, en lo medida de lo posible, afrontar los problemas desde el principio y hacer que España pueda.

1/. – Lo que se viene llamando “cuellos de botella” son garantías que están recogidas en la LCSP, en la LGS y en la L 39 y 40/2015 (plazos, informes, autorizaciones…), que se han puesto ahí para reforzar controles en grandes contratos, subvenciones directas o convenios con el sector privado que habían dado lugar a abusos y así evitar problemas de mala gestión, despilfarro o incluso corrupción. En el RDL 36/2020[6] se abren mecanismos de flexibilización que han dado problemas en el pasado y que se “resucitan” solo para la gestión del NG. Se tiene que agilizar la gestión, pero, solucionarlo de esta manera puede producir problemas si no hay otros mecanismos de contrapeso, que parece que no los hay. Debería existir un control externo llevado a cabo por agentes independientes como se ha hecho en otros países. El modelo AIREF podría ser un ejemplo. El Parlamento Europeo hace controles ex post y ex ante pero no son suficientes. Los cauces formales de interlocución no son muchos. Los mecanismos de control que establece el RDL 36/2020 se centran en el Consejo de Ministros, el Presidente y la IGAE. No tenemos controles sobre la valoración de las políticas públicas. La UE llegará con el control, pero llegará tarde y cuando ya se haya ejecutado el gasto.

2/. – Los contratos van a ser un instrumento importante para la ejecución de los Fondos. Algo debe cambiar en gestores y controladores. La “idée-force” debe ser que los Fondos son para avanzar hacia una Europa ecológica, cohesionada, digital y resiliente. El cumplimiento del Plan se mide por resultados. La contratación pública debe estar alineada con los principios del Reglamento 241. Los criterios de adjudicación también. El precio no debería ser el criterio de adjudicación más relevante[7]. No obstante, los pliegos deberán ajustarse a la normativa vigente en materia de contratación y además deberán tener en cuenta las Directrices aprobadas por la Comisión el 14/05/2019, para la determinación de las correcciones financieras que deben aplicarse en caso de incumplimientos[8].

3/. – Un elemento central del NG es el MRR, dotado con 672.500 M€ de los cuales a España le corresponde una contribución financiera en forma de ayuda no reembolsable por importe de 69.512,59M€ (46.592,87M€ antes del 31/12/2022 y 22.919,72M€ antes del 31/12/202, con un 13% en concepto de pago de prefinanciación), siempre que se cumpla con los objetivos generales y específicos que fija el Reglamento 241. Actuaciones de importancia europea estructuradas en seis pilares: transición ecológica, transformación digital, crecimiento inteligente, sostenible e integrador, cohesión social y territorial, salud y resiliencia económica, social e institucional, con objeto, entre otros, de aumentar la preparación y capacidad de reacción ante las crisis y próxima generación. Se trata de una herramienta nueva. Los esquemas que conocemos de los Fondos de la Unión no resultan de aplicación. Está gestionado directamente por la Comisión (no hay organismo intermedio) lo cual exige a los centros gestores un nuevo modo de trabajar. La gestión será a través de una dirección general que no tiene experiencia en gestión de Fondos y se ocupa de la supervisión económica de la Zona Euro.

4/. – Para la correcta ejecución del Plan es fundamental la cogobernanza, sin embargo, la toma de decisiones se encuentra en Moncloa y en los Ministerios. Los diferentes ejecutivos autonómicos se quedan sin capacidad de decisión. La ejecución de los créditos presupuestados en el Servicio 50 de los PGE/2021 (30.000M€) se canaliza a través de acciones directas del Estado (contratos, subvenciones directas, convocatorias…) y también a través de las comunidades autónomas. El Estado ya ha repartido el pastel y va soltando el dinero a través de la Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Las comunidades son “meros gestores» de los mecanismos diseñados por Moncloa. Las consejerías son los interlocutores sin que el sistema asegure una mínima coordinación con el Gobierno de cada comunidad.  Existen proyectos que afectan a varios ministerios y a palancas diferentes. El MRR puede financiar proyectos de inversión y reformas donde se complemente con otros fondos o programas de la UE. El Estado se comprometió a ayudar en la coordinación. ¿Lo está haciendo?

5/. – Dinero “en tránsito”. El dinero está en tránsito. Sin esperar al libramiento por parte de la UE, ya están presupuestados casi 30.000 M€ en los PGE de 2021.  Pero ejecutar el Plan no es solamente ejecutar el presupuesto. No debería ser «una patata caliente» que nos vamos pasando de Administración a Administración hasta llegar a la que ostenta la competencia material sobre el proyecto.

6/. – Para la ejecución de los fondos, es necesario contar con un equipo humano con una alta cualificación y especialización. Los gestores y controladores que deben ejecutar y controlar estos proyectos conocen la normativa en materia de contratos/subvenciones/convenios pero, existe una falta muy importante de formación en materia de Fondos. Urge formación específica.

7/. – Todavía nos encontramos en un escenario algo incierto. Las reglas de juego de la gestión no están del todo claras (IVA: se ha presupuestado en los PGE pero el Reglamento 241 excluye el IVA de las subvencione; gastos de gestión, ¿los cubre si son moderados?),  lo que hace que las reglas del control estén aún por definir, si bien ya se sabe que habrá monitorización de los Planes (sistema de información) y que se exige una “legalidad plus”: Conflicto de intereses, fraude y doble financiación., con previsión de importantes correcciones financieras si no se cumple. En principio, los costes efectivos no afectan a los desembolsos, pero tienen importancia a efectos de medir inversiones contempladas en el Plan.

8/. – La gestión de los fondos NG implica una gran oportunidad y un riesgo alto. Existen áreas de riesgo que se deben controlar por parte de la Intervención, pero, es necesaria una innovación disruptiva del proceso de control y auditoría. La clave está en pensar en el control desde el principio. Estamos en la era de la digitalización y ésta puede aportar beneficios a los sistemas de control y auditoría. De haber una simbiosis entre digitalización y control. De la burocratización a la agilidad, recogiendo datos de forma segura y respetando el «Principio de una sola vez». Frente a las formas tradicionales de control, las auditorías de sistemas y procedimientos y el control por diseño lograrían aportar un valor añadido tanto estratégico como operacional, en términos de optimización del proceso, reducción del fraude y aumento de la transparencia y, por consiguiente, generación de confianza en los ciudadanos. Requiere que informáticos, legisladores, gestores y controladores trabajen juntos en el diseño de la transformación digital de las actividades de control. Se trata de crear sistemas construidos desde las primeras etapas de la concepción de los programas, que sean capaces de identificar y capturar datos de forma ágil durante todas las etapas de su ciclo de vida. De este modo se optimizarán recursos y el control se realizará en tiempo real. En este contexto, el control ex post pierde importancia, y el objetivo principal se desplaza a un control inmediato y continuo que retroalimenta el sistema y permite corregir las acciones. Un importante salto cualitativo respecto a las formas tradicionales de control que ejercen las intervenciones.


[1] Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 por el que se establece el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19.

[2] Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093 del Consejo de 17 de diciembre de 2020 por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027.

[3] Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento y del Consejo, de 12 de febrero de 2021 por el que  se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

[4] Reglamento 2021/241, considerando 54: “..los Estados miembros deben garantizar el funcionamiento de un sistema de control interno eficaz y eficiente.”

[5] 16 de junio 2021. Propuesta de Decisión de ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España.

[6] Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

[7] OARC Euskadi 22/2021. Criterio de adjudicación que premia el compromiso de ampliación del régimen de incompatibilidad previsto en el PPT: el criterio impugnado es una medida adecuada para prevenir un posible conflicto de intereses que podría incidir negativamente en la ejecución del contrato.

[8] Decisión de la Comisión de 14.5.2019 por la que se establecen las directrices para la determinación de las correcciones financieras que deben aplicarse a los gastos financiados por la Unión en caso de incumplimiento de las normas aplicables a la contratación pública. No contratación por emergencia, tramitación urgente, con condiciones, criterios de reducción de plazos, no se recomienda.

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