La potestad de revisión de oficio de actos administrativos por causa de nulidad de pleno derecho, como prerrogativa exorbitante que permite a la Administración Pública dejar sin efecto actos firmes por los vicios más groseros que se contemplan en el ordenamiento jurídico administrativo, tiene como requisito básico, para su ejercicio en su vertiente de “acción de nulidad”, conforme el art. 106 LPACA, la obligación de ostentar la condición de “interesado/a” en concordancia con lo preceptuado en el art. 4 de dicha disposición legislativa.
Así lo han puesto de relieve entre otras, la STS, Sala de lo contencioso de 25 de febrero de 2021, Rec. 290/2019, cuando al respecto viene a referir que:
“La cualidad de interesado, cuando se promueve el procedimiento, viene determinada por ser titular de un derecho o por la concurrencia de intereses legítimos, individuales o colectivos. El concepto de interesado en el procedimiento administrativo, con carácter general, se confiere, tanto a quien es titular de un derecho subjetivo como al que ostenta un interés que en la vieja LPA era un interés “legítimo, personal y directo” (artículo 23) y en la ley 39/2015 (artículo 4.1.a) reiterando lo establecido en la Ley 30/1992 (artículo 31.1), ha pasado a ser simplemente un interés “legítimo”.
Esta legitimación para promover el procedimiento de revisión de oficio, solicitando la nulidad de un acto de nombramiento, tiene las mismas condiciones esenciales exigibles para cualquier otro procedimiento administrativo (…)
Y su interés debe traducirse en la obtención de un beneficio o en la eliminación de un perjuicio, cierto, real y efectivo para el recurrente que fue quien promovió tal procedimiento”.
Siendo que, a tal efecto, se plantea el interrogante acerca de sí cabe considerar como interesados/as a tales efectos, a los miembros de las Corporaciones Locales, en tanto en cuanto ostentan esta última condición, en relación con los actos administrativos adoptados por los órganos de gobierno por la Corporación Local en la que ejercen sus funciones representativas, siempre y cuando aquellos adolezcan de un vicio de nulidad de pleno derecho.
Y en particular, si ostentarían dicha legitimación, de un modo similar a la que de forma cualificada o específica se le reconoce en el art. 63.1.b) LBRL o en el art. 211 ROFEL, para la impugnación de acuerdos adoptados por órganos colegiados de los que formen parte, siempre y cuando hubieren votado en contra de los mismos, la cual además ha sido objeto de ampliación por vía de la doctrina constitucional (STC n.º 173/2004, de 18 de octubre), con respecto a los adoptados por órganos unipersonales o colegiados de los que no formen parte bajo el fundamento de un superior “interés en el correcto funcionamiento de la Corporación”.
A tal efecto, hoy en día, son escasos los pronunciamientos jurisprudenciales que han tenido ocasión de abordar la cuestión, si bien como veremos no existe una posición unívoca o mayoritaria al respecto, pudiendo traerse a colación en favor de tal reconocimiento la STS, Sala de lo contencioso de 19 de diciembre de 2001, Rec. 6803/1997, que se decanta en sentido favorable bajo una interpretación amplia y generosa del art. 63.1.b) LBRL al considerar que el empleo del vocablo “impugnar” debe incluir también la revisión de actos nulos a instancia de parte como cauce impugnatorio de la legalidad de dichos actos.
No obstante, en sentido contrario parece pronunciarse la STS, Sala de lo contencioso de 26 de septiembre de 2014, Rec. 3928/2012 que, aunque no aborda expresamente la posible legitimación de los miembros de las Corporaciones Locales para el ejercicio de la acción de nulidad, sí que parece indirectamente negarla en la interpretación que efectúa del art. 63.1.b) LBRL.
También en el campo de la jurisprudencia menor, algunos pronunciamientos como la STSJ Extremadura, Sala de lo contencioso de 19 de diciembre de 2022, Rec. 214/2022, han tenido ocasión de abordar la cuestión que analizamos, negando tal legitimación, si bien, sobre la base de un pretendido “abuso” por parte del concejal que pretende ejercitarla meses después de dictado el acto sobre el que pretende ejercitarse, por el mero hecho de ostentar la condición de concejal.
Y de forma especial, el Auto n.º 40/2018, JCA n.º 1 de Cartagena de 2 de mayo de 2018, aborda en todo su extensión la cuestión que aquí nos concierne, cuando viene a inadmitir la legitimación de un concejal para instalar la revisión de oficio, sobre la base de las siguientes consideraciones que vamos a reproducir por su interés para la práctica administrativa local:
“La condición de concejal no otorga a la actora legitimación para la revisión de oficio de un Acuerdo del Pleno de 12 de noviembre de 2003 en materia contractual, que es firme desde hace ya largo tiempo (casi quince años).
Los argumentos esgrimidos en la solicitud de revisión de oficio, como ahora en la demanda, son alegaciones en defensa de una legalidad supuestamente infringida en su día cuando se aprobó la modificación del contrato de concesión (…); y como tiene dicho en reiteradas ocasionales la Sala de lo contencioso administrativo de Tribunal Supremo no cabe entender legitimado a aquel peticionario (ahora demandante) que interesa una revisión de oficio de un acto administrativo firme basado en un –mero interés de la legalidad-, necesitando una relación determinada con la cuestión debatida.
La condición de concejal no otorga a la actora legitimación para interponer el presente recurso, pues no concurren en ella los requisitos legalmente establecidos para ostentar la especial legitimación que los concejales pueden tener ex artículo 63.1.b) de la Ley de Bases de Régimen Local para determinados asuntos; este precepto otorga legitimación “representativa” en aquellos en que el concejal hubiera votado en contra del acto o acuerdo respecto del cual pretende su anulación (en este caso la iniciación de un expediente de revisión de oficio); y no es controvertido, que la recurrente no formaba parte del Pleno que aprobó el acuerdo en 2003 respecto del que ahora ha visto denegado por silencio su solicitud de revisión de oficio (entre otras STS Sala CA de 14 de marzo de 2002, o la STSJRM Sala CA de 26 de junio de 2006).
En esta última sentencia se recuerda que no es suficiente la alegación de motivos referentes a la defensa de la legalidad para ostentar legitimación activa, recordando también que en materia contractual no existe, a diferencia de en materia urbanística, la acción pública; y en concreto refiere que “un partido político (aquí una concejal), no puede arrogarse a estos efectos (de legitimación procesal) la representación de la masa social que le ha votado, al ser evidente que la misma no le confiere interés legítimo exigido por el artículo 19.1 LJCA en la forma en que es interpretado por la jurisprudencia (…).
De todo lo anterior, se concluye que la actora, como concejal del Ayuntamiento (…) carece de interés legítimo, personal e individual respecto del acuerdo cuya revisión de oficio interesa, más allá de su interés en la legalidad ordinaria o en un interés político cuya defensa, democrática y legitima, debe ser encauzada por otras vías antes los órganos en los que la misma ejerce su ordinaria representación política.
Finalmente, tal y como refiere la codemandada, tampoco tiene la actora legitimación activa por su condición de vecina del municipio (…) puesto que como ya se ha dicho más arriba no existe acción pública en materia de contratación, y por tanto, no estando en tela de juicio sus concretos derechos e intereses propios (…) la misma carece de legitimación”.
Lo expuesto hasta ahora, nos lleva a concluir, sin perjuicio de que la cuestión abordada dista de ser una cuestión pacífica, que parecen ser mayoritarias las posturas que abogan por negar la legitimación a los concejales por el mero hecho de serlos para el ejercicio de la acción de nulidad, posición que comparto, pues ello supondría que tal reconocimiento implicaría una suerte de “acción pública”, que les permitiría su ejercicio frente a actos administrativos adoptados inclusive mucho tiempo atrás cuando ni tan siquiera ostentaban dicha condición, lo que parece ir más allá, incluso de la generosidad con la que se les ha reconocido legitimación para la impugnación de actos y acuerdos de órganos municipales unipersonales o inclusive colegiados, de los que no forman parte, por parte de la doctrina constitucional.
