La autorización del Gobierno para la celebración de consultas populares: la STS de 23/09/2008La representación procesal del Ayuntamiento de Almuñécar (Granada), interpuso ante la Sala del Tribunal Supremo, con fecha 22 de diciembre de 2006, recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de septiembre de 2006, por el que se deniega al Ayuntamiento de Almuñécar la preceptiva autorización para la celebración de una consulta popular relativa a la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbanística del municipio. A continuación damos cuenta del interesante fallo contenido en la STS de 23 de septiembre de 2008, sobre la nulidad del acuerdo Consejos de Ministros que deniega al Ayuntamiento de Almuñécar la preceptiva autorización para la celebración de una consulta popular.

La decisión del Consejo de Ministros recurrida consideraba que no procedía conceder la autorización solicitada con base en que en el presente caso no concurrían todos los requisitos exigidos por el artículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en concreto, que el objeto de la consulta popular sea un asunto de la competencia propia municipal, toda vez que, por ser el Plan General de Ordenación Urbanística un instrumento de planeamiento, la competencia para su formulación y aprobación corresponde a los Ayuntamientos y a la Administración Autonómica, de modo que ha de entenderse que su ejercicio se desarrolla de forma concurrente por el Ayuntamiento de Almuñécar y la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Por su parte, la pretensión de nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado y la petición de que se reconozca el derecho del Ayuntamiento de Almuñécar a celebrar la consulta popular con el reducido ámbito relativo a la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbanística de municipio se fundamentaba, sustancialmente, en la infracción del principio de autonomía local consagrado en los artículos 137 y 140 de la Constitución española y en la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, tal como ha sido reconocido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, puesto que, en referencia a la ordenación urbanística y en concreto a la formulación y aprobación inicial de los planes generales de ordenación urbanística, según los artículos 31 y 32 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía 7/2002, de 17 de diciembre, constituye una competencia que corresponde al Ayuntamiento, de donde se deduce que tratándose de una competencia propia municipal está legitimado para promover la convocatoria de consulta municipal propuesta al cumplirse los requisitos establecidos en el artículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, cuyo tenor literal, recordemos, es el siguiente: «De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local». 

En términos muy similares se manifiesta el art. 2 de la Ley 2/2001, de 3 de mayo, de regulación de las consultas populares locales en Andalucía. Se aduce asimismo que la denegación de la autorización de la consulta popular local menoscaba el principio de legalidad (con mención de los artículos 9.3 y 103 CE), y el principio democrático, con cita del artículo 1 de la CE, que favorece la participación de los vecinos en los asuntos que atañen a la colectividad local, al no perturbarse con dicha iniciativa los intereses generales ni específicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía. A mayor abundamiento, La Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, que desarrolla el mandato constitucional en la regulación de las distintas modalidades de referéndum, dispone en su artículo 2.1 que la autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum en cualquiera de sus modalidades, es competencia exclusiva del Estado. Excluye, sin embargo, de su ámbito de aplicación (Disposición adicional única) las consultas populares que puedan celebrarse por los Ayuntamientos, relativas a asuntos relevantes de índole municipal, en sus respectivos territorios, de acuerdo con la legislación de Régimen Local, y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización. Por su parte, la Sala del TS argumenta que “…la decisión del Consejo de Ministros de autorizar o denegar la convocatoria de una consulta popular municipal se configura en nuestro ordenamiento jurídico como un acto de control de que la solicitud se ajuste a los requisitos legalmente previstos de naturaleza procedimental, puesto que se exige para preservar el adecuado equilibrio entre el principio representativo y el principio de participación directa que la consulta sea a iniciativa del Alcalde, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno de la Corporación municipal, y de naturaleza material, consistente en admitir únicamente consultas populares referidas a asuntos en que concurran los presupuestos de tratarse de competencia propia municipal y de carácter local y que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, excluyéndose, en todo caso, los asuntos relativos a la Hacienda Local”.

Desde este segundo punto de vista, el material, “…procede declarar la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de septiembre de 2006, al fundarse en una interpretación contra legem del artículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , puesto que estimamos que identifica indebidamente el concepto de «asuntos de la competencia propia municipal» a que alude dicha disposición legal con «asuntos de la competencia exclusiva del municipio», sin atender que el artículo 25.2 d) de la mencionada Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local establece que el municipio ejercerá, en todo caso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en la materia de ordenación urbanística y que la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2002, de 27 de diciembre , tras definir el Plan General de Ordenación Urbanística como el instrumento de planeamiento que tiene como objeto «la ordenación urbanística en la totalidad del término municipal» y organizar «la gestión de su ejecución», dispone en su artículo 3 que corresponde a los municipios la formulación de proyectos de instrumentos de planeamiento de ámbito municipal, incluyendo la aprobación inicial, como Administración responsable de la tramitación de dicho Plan General, y la aprobación definitiva de las innovaciones de los Planes Generales de Ordenación Urbanística que no afecten a la ordenación estructural de éstos. Por ello, cabe sostener que el Acuerdo de aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbanística del municipio de Almuñécar, que se somete a consulta de los vecinos, se corresponde con el ejercicio de una competencia propia municipal determinada específicamente por la Ley sectorial urbanística de la Comunidad Autónoma, que se ejerce en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación con las competencias de otras Administraciones Públicas, que se contrapone a las competencias impropias o atribuidas por delegación a las que se refiere el artículo 7 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local…”

“…La lectura armonizadora de los artículos 1, 18.1 f) y 71 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y de los artículos 3 y 4 de la Carta Europea de Autonomía Local, ratificada por España por Instrumento de 20 de enero de 1988 , permite determinar que el concepto de competencias propias municipales, en cuyo ejercicio, los municipios, para preservar la garantía constitucional del principio de autonomía local, tienen la capacidad efectiva de ordenación y gestión y de promover las iniciativas que se consideren pertinentes dentro del marco legal, se corresponde con las atribuciones o el núcleo de competencias básicas encomendadas por la Ley a dichas Entidades locales, lo que no impide que, por la naturaleza de la materia o por su extensión, su titularidad o ejercicio sea concurrente con las competencias de planificación atribuidas a autoridades regionales o autonómicas, puesto que no necesariamente las competencias locales deben ser plenas o completas, de modo que quedan excluidos del objeto de las consultas populares municipales aquellos asuntos que, aún teniendo un carácter local y tratar de una materia que sea de especial relevancia para los intereses de los vecinos, afecten a competencias exclusivas del Estado o de las Comunidades Autónomas o a aquellas competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas atribuidas por delegación a los Entes locales…”

De forma concreta, el Tribunal Constitucional, en la sentencia 51/2004 de 13 de abril, delimita la competencia de los municipios en materia de ordenación urbanística y justifica, en su caso, la intervención de otras Administraciones Públicas, señalando que «la decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico -marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos- es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal”.  Por último, a pesar de la regulación de las relaciones interadministrativas en la LBRL (vid esencialmente los arts. 58 y 62) ello “no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores».

Por todo ello el TS, “al no cuestionarse que el asunto objeto de la consulta menoscabe las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos del municipio ni las potestades urbanísticas atribuidas a la Administración de la Comunidad Autónoma, ni que resulte contrario al ordenamiento jurídico”, estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Almuñécar, y declara la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de septiembre de 2006, por el que se deniega al Ayuntamiento la preceptiva autorización para la celebración de una consulta popular relativa a la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbanística del municipio, por no ser conforme a Derecho, reconociéndose por tanto la pretensión de convocatoria y celebración de la referida consulta popular local en los términos fundamentados.

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