La burocracia: origen y destino

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El término burocracia es esencial en el estudio de la Administración pública. Se trata de un concepto polémico y nada pacífico que posee dos significados totalmente contrapuestos. Por una parte, un sentido positivo vinculado a lograr la neutralidad, eficacia y eficiencia de las instituciones públicas que es atribuible a Max Weber. Por otra parte, una visión negativa y con connotaciones peyorativas tanto anteriores como posteriores a las aportaciones de Weber. El término burocracia procede de la lengua francesa bureaucratie, y éste de bureau, oficina, escritorio, y -cratie, -cracia: gobierno. Los inicios de este concepto tienen una connotación negativa tanto a nivel intelectual como popular. El primer momento en el que se utiliza el término burocracia viene de la mano del economista francés Vicent de Gournay como una crítica a las políticas practicadas por la monarquía absoluta a mediados del siglo XVIII. La esencia del concepto es de desaprobación ya que se asocia a un modelo de organización de los poderes públicos y de sus empleados no como una forma de defender el interés público sino como un sistema patrimonialista, en beneficio de determinados empleados públicos, para ejercer el poder y beneficiarse del mismo. A partir de este momento se establece un debate intelectual instalado en la gran paradoja que persigue al concepto burocracia: la necesidad de buscar un modelo de organización racional y eficaz tanto para las instituciones públicas como para las privadas (Smith, Stuart Mill y Compte) pero que puede, también, generar externalidades negativas (Marx y Engels).

La concepción de burocracia en su dimensión moderna y más relevante la aporta Max Weber en su obra Economía y Sociedad (1921). Para Weber el modelo burocrático es el sistema de organización del poder público que puede superar los sistemas carismáticos y tradicionales que suelen degenerar en clientelismo y en lógicas patrimoniales en la Administración pública. Se trata, por tanto, de una radical apuesta por la modernización de las instituciones públicas buscando la neutralidad. Las características del modelo de burocracia de carácter weberiano son: jerarquía de autoridad, división sistemática del trabajo, rutinas y procedimientos estandarizados y normas preestablecidas por escrito. Pero más que sus esencias de carácter organizativo hay que resaltar sus atributos y beneficios institucionales: neutralidad, meritocracia en el acceso a la función pública y definición de una carrera administrativa también meritocrática. Es decir: la profesionalización del empleo público y abandonar definitivamente el sistema clientelar. A nivel teórico la burocracia es el mejor sistema de organización del trabajo que asegura la neutralidad y el trato equitativo de las administraciones públicas, que es el elemento esencial que aporta seguridad jurídica a la sociedad y a los actores económicos. Hay que tener presente que la seguridad jurídica es el ingrediente esencial que facilita el desarrollo económico como mecanismo para alcanzar el bienestar social. Beneficio institucional reconocido recientemente por la economía moderna (Acemoglu y Robinson).

A pesar de que la gran mayoría de las administraciones públicas del mundo (y también en una parte de las organizaciones privadas según la conceptualización de Mintzberg: fundamentalmente la burocracia maquinal) operan bajo el modelo burocrático, este sistema ha seguido siendo una fuente constante de controversia y de insatisfacción. El modelo burocrático weberiano ha manifestado desde su implantación en las instituciones públicas dos grandes problemas: uno estructural y otro contextual. El problema y las externalidades negativas de carácter estructural, parcialmente previstas por el propio Weber, guardan relación con un exagerado apego al reglamento utilizado como un sistema de protección y de privilegio en manos de los funcionarios. Es evidente que el gran problema de la burocracia moderna es su captura individual y colectiva por parte de los empleados públicos que puede llegar a generar una neo patrimonialización del espacio público, precisamente lo que Weber intentaba evitar. No deja de ser curioso que los estructuralistas, los estudiosos de la burocracia (Merton, Crozier, Friedberg o Maintz), hayan sido los más críticos con el funcionamiento práctico de este modelo. El problema contextual procede del desarrollo del Estado del bienestar, donde los poderes públicos ya no se limitan a regular y a disciplinar a los actores sociales y económicos, sino que también prestan directamente un gran volumen de servicios públicos. El sistema burocrático reglamentista cohabita mal con la necesidad de flexibilidad y de adaptación a unas dinámicas contingentes para una correcta prestación de los servicios públicos. La solución inicial a este desajuste consistió en vincular el modelo burocrático con el sistema de gestión empresarial de carácter fordista (Taylor) como un mecanismo idóneo para prestar servicios públicos de manera racional, eficaz y eficiente a un enorme volumen de ciudadanos. Pero la combinación entre la burocracia y el fordismo aporta una doble rigidez conceptual que dificulta la prestación de servicios de manera personalizada y adecuada a las expectativas de cada ciudadano o grupo social.

Esta contradicción entre burocracia y prestación de servicios flexible, eficaz y eficiente tiene un punto de inflexión de la mano de la denominada Nueva Gestión Pública (NGP) surgida a principios de la década de los noventa del siglo pasado. La NGP se postula como un modelo postburocrático (Barzelay) que se caracteriza en la introducción en la Administración pública de diversas técnicas organizativas modernas vinculadas a la gestión empresarial. La NGP ha sido, de manera explícita o implícita, el paradigma teórico dominante en la mayoría de las administraciones públicas durante las tres últimas décadas. Esta corriente ha acreditado éxitos en determinados ámbitos de gestión, pero también fracasos ya que la gestión pública no ha experimentado un cambio radical en la mejora de la prestación se servicios. Pero la principal crítica que se puede realizar a la NGP es que solo se ha preocupado por la dimensión de prestación de servicios de la Administración pública y se ha olvidado de su dimensión de aporte de seguridad jurídica al sistema social y económico. La flexibilidad y las técnicas de organización empresarial no conviven bien con la neutralidad y la seguridad jurídica y durante las últimas décadas la Administración pública ha sido más proclive al clientelismo, a la corrupción y una aleatoria discrecionalidad que ha generado inseguridad jurídica a la sociedad y a la economía. Actualmente, las administraciones públicas contemporáneas conviven de manera conflictiva y desordenada con dos modelos: el burocrático y el gerencial. Conflictiva ya que estos dos modelos son contradictorios y luchan por la dominación de uno sobre el otro, y desordenada ya que los cargos políticos y los empleados públicos utilizan ambos modelos de manera poco metódica. El resultado perverso de esta convulsa convivencia entre el modelo burocrático y el gerencial es que puede flexibilizarse la parte burocrática de la Administración y, con ello, generar inseguridad jurídica y, en cambio, puede burocratizar la parte gerencial de la Administración y prestar servicios de manera poco eficaz y eficiente.

Una posible solución a la actual encrucijada es reconocer de manera clara que las administraciones públicas contemporáneas tienen dos grandes misiones: la de disciplina, que aporta seguridad jurídica para fomentar el desarrollo económico y humano de una determinada sociedad y para ello es necesario mantener el modelo burocrático. La segunda misión es la de prestar servicios públicos de manera flexible y personalizada y para ello se requiere el modelo gerencial de carácter empresarial. Una Administración ordenada con dos modelos que no compiten, sino que conviven de manera armónica. Por otra parte, la futura implantación en la Administración pública de la inteligencia artificial y de la robótica puede impulsar la implantación de un sistema burocrático mucho mejor que el actual. Un modelo burocrático estandarizado, inteligente para detectar y aprender de la excepción, pero sin las externalidades negativas en forma de capturas derivadas de los intereses de determinados empleados públicos y de mecanismos de autoprotección laboral. Una Administración pública burocrática sin burócratas. Al fin y al cabo, el gran problema de modelo burocrático de Weber es que es perfecto e impecable a nivel teórico, pero que jamás ha operado de manera estrictamente racional y objetiva debido al elemento subjetivo, que son las personas y los grupos que ejercen las funciones administrativas. Las bases del modelo burocrático de Weber de carácter impersonal (que permitan alcanzar la neutralidad y la objetividad) pueden reverdecer y replantearse como apuesta de modernidad de la mano de la inteligencia artificial y de la robótica.

1 Comentario

  1. La palabra burocracia viene de la expresión de un ministro francés, quien al referirse a la administración pública la llamó burocratie en alusión al color grisáceo de las especies de manteles de color gris que cubrían generalmente los escritorios. La palabra viene de burns con que se llamaba ese color grisáceo

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