Todos sabemos que el consenso es un bien muy escaso en una res pública tan dividida como la actual. Además, somos consientes de que es necesario e, incluso, trascendental para la convivencia en las democracias representativas. España ha entrado en una nueva fase de su vida política democrática caracterizada por una fragmentación de la representación política, de manera que el pluralismo se reparte de forma no mayoritaria en los parlamentos. Además, da la impresión de que esta fase post-bipartidista ha llegado para quedarse y aún nos queda lejos acomodarnos en el modelo de “democracia consociatva” (Robert Dahl). La cuestión es, por lo tanto, ¿ha desaparecido también el consenso?

La falta de acuerdo sobre los fines y medios instrumentales en la vida política es menos serio que el conflicto sobre las propias reglas del juego. Pero el primer caso, obliga a las fuerzas políticas a salir del disenso mediante diálogo y negociación. Como decía Michael Ignatieff en sus memorias “Fire and ashes” (Harvard, 2013) “la democracia no puede funcionar sin una cultura de respeto por tu antagonista”. Esto requiere de un esfuerzo, a menudo grande, pero sobre todo exige ceder y reconocer que, en parte, el rival tenía razón. Ciertamente, una de las causas de fondo es la (falsa) creencia, a veces auspiciada por los medios de comunicación, de que ceder para logar consenso equivale a una derrota o, más sutilmente, a que tus valores y principios son débiles. Por desgracia, en nuestra polis hoy predomina la idea de que en política no imponer tus ideas a los demás es una capitulación.

La falta de consenso afecta especialmente a la ausencia de reformas duraderas, estables, con visión de Estado, alejadas de la imposición de unos (y lo que representan) sobre los demás. Hablo de las conocidas como políticas de estado y que forman parte del núcleo duro del consenso: educación, justicia o sanidad, los pilares del Estado del Bienestar, en definitiva, porque forman parte del contrato social, al menos hasta ahora. A este núcleo muchas voces, a las que me sumo, añaden el modelo de administración pública (que, por cierto, está detrás del impulso y ejecución de esas políticas esenciales para la convivencia democrática).

Sin duda, todos los gobiernos, de un color político o de otro, mayoritarios o en minoría, precisan de las administraciones para llevar a cabo su políticas. Y es que verdaderamente la administración se podría definir como aquel aparato del estado que transforma la política en políticas. Aunque existen definiciones más académicas más completas y canónicas, lo demás puede ser accesorio.

Dentro de esta cuestión destaca desde hace unos años la ausencia de consenso acerca del modelo de directivo público. Como sabéis, se trata de un desarrollo del Estatuto Básico del Empelado Público de 2007. Su artículo 13 regula el “Personal directivo profesional”. Entre otras consecuencias, la falta de regulación nos priva de conocer exactamente qué es la función directiva  profesional, cómo deben aplicarse los principio de merito y capacidad a los procedimientos de designación de los directivos, o como y en qué circunstancias deberán aplicarse la publicidad o la concurrencia. Además, no sabemos cómo se deben aplicar los criterios de evaluación, responsabilidad o control de los objetivos. De hecho, en todas las administraciones existen casos en los que este vacío da lugar a la discrecionalidad y de ahí, en épocas como las que hemos vivido, si no todavía, a la desafección y la desconfianza políticas. Carles Ramió, en su obra de 2012 “La extraña pareja” (Ed Catarata) ya se refería a este hecho. Y hablaba de “disfunciones” como consecuencia de la falta de regulación, y menciona “una confusión absoluta entre el rol de dirección política y el rol de dirección profesional”, una despolitización de muchas administraciones públicas”, una politización  de los profesionales de la gestión pública”, la aparición de “perfiles bífidos” profesionales y políticos a la vez. “El resultado de estas disfunciones es una decadencia constante del espacio directivo, el dominio de la mediocridad y no de la excelencia profesional generándose administraciones con escasa fortaleza institucional y con una débil musculatura gerencial para afrontar los retos de la gestión pública moderna”, afirma con toda rotundidad Ramió (págs. 164 – 166).

No cabe duda de que la exigencia es máxima, porque estoy seguro de que cada uno de los lectores de este post podría ofrecer definiciones distintas de cada uno de los parámetros de la función directiva. Desde luego, no hace falta ser un fino analista político para advertir que no existe consenso de inicio y que las fuerzas políticas en las Cortes Generales encuentran más fácil el enfrentamiento que el diálogo.  

El gobierno (los gobiernos) llegan a una conclusión sencilla: como no hay consenso, qué sentido tiene preparar un texto que será derrotado a las primeras de cambio. Como se puede comprobar aquí existen 26 proyectos de ley hoy en el Congreso esperado a ser tramitados, la mayoría convalidaciones de Reales decretos-Ley, pero destacan otros como la ley de presupuestos, la de muerte digna o la reguladora de contratos inmobiliarios. No se nos escapa tampoco, que el consenso también se reclama con urgencia para otros asuntos, acaso más graves y acuciantes, como son la crisis catalana o cualesquiera de la políticas del bienestar a las que me refería antes.

Mi humilde punto de vista es otro, el consenso se trabaja (con insumos políticos, esencialmente) y apoyados en una buena comunicación política, se gana la opinión pública para la causa reformista. Desde luego hay que redactar un borrador de propuesta, y debe hacerse pensando en lo que puede funcionar tras su puesta en práctica, pero sobre todo con contenidos asumibles por (casi) todos. Los dos ejes deberían ser la confianza y la profesionalización. Confianza de los directivos en la dirección política, pero sobre todo de los políticos en los directivos públicos profesionales. La profesionalización, íntimamente ligada a esto, debería ser el principio básico de toda la función directiva. Y sobre todo, como han denunciado muchos otros antes, facilita la politización de la administración o la inexistencia de incentivos, como los que recientemente han reclamado Dahlstrom y Lapuente en su obra “Organizando el Leviatán” (Deusto, 2018). De esta “regulación inaplazable” nos hemos ocupado extensamente en nuestra obra colectiva “Nuevos tiempos para la función pública” (INAP 2017): “de lo que se trata es de instituir un sistema de dirección pública que permita seleccionar a quienes reúnan las competencias necesarias parta el ejercicio de esta función, que les faculte para ejecutar de forma autónoma un plan vinculado a los ejes del programa de gobierno, y que les responsabilice tanto de los resultados de su gestión como del adecuado cumplimiento de los principios de buen gobierno”, sostenemos en la página 191). La falta de regulación permite un amplio margen de discrecionalidad, de descontrol y de irresponsabilidad. También puede servir como punto de partida la propuesta que hizo FEDECA en septiembre de 2018 (https://www.fedeca.es/noticias/fedeca-presenta-su-propuesta-de-estatuto-del-directivo-público ). Y a partir de ahí, o de cualquier otra propuesta articulada, debe labrarse el consenso.

La actual ministra, Meritxell Batet, en su comparecencia de julio de 2018 para exponer las líneas de actuación de su departamento ante la comisión de Política territorial y función pública del Congreso (ENLACE: https://www.youtube.com/watch?v=3cpXSLo6YFI) , se refirió a un “grupo de reformas en el INAP” y a una “Comisión de expertos” que debía proponer antes de diciembre “medidas de modernización concretas, e inmediatamente asumibles, de modernización en desarrollo del EBEP” (minuto 56 y siguientes). Lamentablemente, nada de eso ha sucedido.

Más recientemente (enero de 2019) he tenido ocasión de comprobar que la ministra se sitúa en una perspectiva derrotista: como no hay consenso, no presentamos proyecto de ley del estatuto del directivo público. Entiendo el afán realista, sin embargo creo que sin consensos, sin reformas y sin estabilidad de la función directiva, a la larga, las condiciones permitirán que la desigualdad en España siga creciendo  https://elpais.com/economia/2018/11/25/actualidad/1543158093_237759.html

En bastantea ámbitos de nuestra convivencia democrática seguimos viviendo de los consensos de la Transición política. El modelo de administraciones públicas que tenemos, con sus luces y sus sombras, es consecuencia de la constitución de 1978 y de la ley 30/1984. Pero ya estamos en el siglo XXI y en mi opinión no solo la función pública directiva debe ser objeto de desarrollo, sino que existen multitud de retos ante nosotros que, en su conjunto, exigen de nuevos consensos entre nuestros representantes políticos para modernizar urgentemente el modelo. Pronto habrá una nueva legislatura, seguramente igual de fragmentada y quebradiza, así que ya sabemos que será difícil. Pero, por favor, ábrase un debate en el Parlamento, ya que la única derrota sería no intentarlo.

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