Durante los próximos diez años se van a jubilar cerca de un millón de empleados públicos en España. Un tremendo cambio intergeneracional en nuestras administraciones públicas. Por tanto, es urgente transformar rápidamente nuestros sistemas de selección clásicos de carácter exclusivamente memorísticos. En este sentido algunas administraciones están impulsando algunos cambios acertados pero tímidos: destaca la Generalidad de Valencia, algunas protoiniciativas en la AGE, la Junta de Andalucía lleva tiempo planteando este cambio, etc.
¿Cuáles son los motivos para acometer con urgencia esta transformación? La respuesta se puede sintetizar en tres ítems:
- Ante el cambio intergeneracional las administraciones públicas debemos atraer nuevo talento joven. Los jóvenes contemporáneos no entienden que para acceder al empleo público deban invertir varios años e ingentes recursos económicos familiares para preparase unas oposiciones que son muy poco atractivas a nivel intelectual. Si no cambiamos los procesos de selección va a producirse un déficit evidente de potenciales candidatos con talento. Esta circunstancia ya se detecta hace tiempo en las oposiciones clásicas de los empleados adscritos al grupo A. Cada vez se presentan menos candidatos y su nivel de preparación es más bien discreto. Por tanto, el primer objetivo de la transformación de los procesos de selección es diseñar un modelo que sea más confortable para los potenciales candidatos y suavizar las actuales discriminaciones sociales que actualmente se producen.
- Los actuales sistemas de oposiciones no solo no son gratos ni atractivos para los futuros candidatos sino tampoco son nada confortables para las propias administraciones públicas. Las administraciones subestatales, en las que se concentra el mayor porcentaje de empleo público y que están más tensionadas por el relevo intergeneracional, no son capaces de canalizar con eficacia y eficiencia estos sistemas clásicos de oposición. Se trata de procesos muy lentos (entre dos y cuatro años) que son técnicamente inviables. Hasta ahora se recurría a la conocida trampa de los interinos y tras el abuso de este mecanismo ahora pagamos las consecuencias de un mecanismo heterodoxo, escasamente meritocrático y que, además, ha sido permeable a algunas prácticas clientelares totalmente injustificables. El nuevo modelo de selección debe ser rápido, sencillo y asumible para la mayoría de los aparatos administrativos. No solo hace falta mayor confort para los candidatos sino mayor comodidad organizativa para las propias administraciones públicas.
- El argumento más potente es que hay que transformar el sistema ya que la meritocracia memorística no asegura que los empleados públicos posean las competencias, las actitudes y aptitudes que se requieren en las administraciones públicas del siglo XXI. No hay que denostar la memoria (al fin y al cabo, la memoria es el primer auxiliar de la inteligencia) pero no se puede acotar un complejo panorama competencial solo a la memoria.
Esta transformación de los procesos de selección no debería sen tan difícil como aparenta ya que no percibo resistencias políticas, ni sociales ni mediáticas. Solo se detectan resistencias corporativas que no deberían tener la capacidad suficiente para vetar o obstaculizar este cambio de paradigma. La resistencia al cambio procede, básicamente, lo los miembros de los grandes cuerpos de la Administración del Estado que se irradia también en aquellos colectivos de empleados públicos de las administraciones subestatales que han transitado por una oposición difícil y memorística (que son menos de lo que se aparenta). Los argumentos de estos colectivos ante el cambio de modelo me parecen endebles y fácilmente superables en el marco de un debate abierto en el que la opinión pública ejerza un papel de mediador y de desequilibrador de la balanza. ¿Cuáles son los argumentos de esta resistencia al cambio?
- El argumento que yo denomino del “servicio militar”: si yo he pasado el trauma de tener que hacer el servicio militar no acepto que futuras generaciones no lo tengan que hacer. Es un argumento natural e inevitable, pero sin argumentos de sustancia y carente de estrategia. Si yo he tenido que apechugar con años memorizando pruebas y superar un proceso muy duro de selección me parece muy injusto que ahora los nuevos no lo tengan que hacer. Con esta línea de pensamiento nada podría cambiar a nivel institucional en un contexto de cambio continuo y profundo. Es un argumento que pierde fuelle en el mismo momento que se expone en público. Cada uno tiene que vivir con los condicionantes de su tiempo se justo o injusto.
- El segundo argumento de esta diáspora corporativa es que no hay que menospreciar la cultura del esfuerzo para acceder a la condición de funcionario. Esto es dar por supuesto que invertir años y dinero para ser empleado público implica poseer un nivel elevado de valores públicos y de espíritu de servicio público. Se trata de otro argumento que no se sustenta. ¿Realmente es imprescindible mandar a galeras unos años a los potenciales candidatos para que demuestren su vocación con lo público? Otro argumento carente de sustancia
- Pero el argumento más potente que están lanzando estos colectivos es que si cambiamos los sistemas de selección por sistemas más flexibles y técnicamente diversos este cambio puede ejercer el efecto catalizador de un neoclientelismo. Este argumento sí que me parece potente y preocupante. Es cierto que el sistema de selección memorístico bien implementado ha asegurado la capacidad y el mérito, la neutralidad y ha erradicado el clientelismo (en cambio, la prueba de la igualdad no la ha podido garantizar ni de lejos).
Los nuevos sistemas de selección deberían ser por competencias y pueden tener arquitecturas variables: test o textos escritos vinculados a conocimientos adquiridos y con lógica memorística (pero con temarios muy limitados y pruebas rápidas y fluidas), test de inteligencia, test de personalidad (capacidad de trabajo colaborativo, etc.), pruebas de competencias prácticas, etc. Y todo ello diseñado para que el proceso sea muy rápido (Valencia propone un conjunto de pruebas que se sustancian en un solo día, como si fuera el MIR o una selectividad universitaria) y radicalmente neutral y, por tanto, meritocrático. Los nuevos sistemas de selección no tienen por que estar reñidos con la neutralidad, el mérito y la capacidad sino todo lo contrario. Al fin y al cabo, se trata de sistemas de selección que ya utilizan instituciones autóctonas (Unión Europea, ayuntamientos en una selección meritocrática y competencial con los interinos) e implementados, desde hace tiempo, por muchos países de nuestro entorno más próximo. Y son sistemas que garantizan plenamente la neutralidad y son totalmente impermeables a potenciales presiones clientelares.
Sería ilógico pensar que ese Acuerdo surge de un día para otro, detrás de ese ofrecimiento de la administración hay concienzudos trabajos para solventar el acuciante problema de la jubilación del 70% de los funcionarios A1/A2 los próximos 10 años. El INAP lleva tiempo planteándose la adaptación de los procesos selectivos a las nuevas corrientes en Función Pública y muestra de ello son los debates y seminarios llevados a cabo en el primer trimestre de 2.021 sobre ¿QUÉ FUNCIÓN PÚBLICA NECESITA ESPAÑA? DEBATES PARA REPENSAR LA SELECCIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO.
Surge de la necesidad de revisar y actualizar los actuales procesos de selección, en relación a la promoción interna, ya que de manera flagrante se infringe el art. 14 TREBEP, «Derecho de los empleados públicos a la progresión en la carrera profesional y Promoción Interna, según los principios de Igualdad, mérito y capacidad, mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación.» con unos sistemas que ni son objetivos ni transparentes y, por lo tanto, para hacer realidad el fomentar el desarrollo profesional, satisfaciendo las expectativas de progreso de los empleados públicos en el ejercicio de un derecho individual y retener, a su vez, el talento interno que recae en el beneficio de la propia AGE y en una mejor y más eficiente prestación de los servicios a la ciudadanía.
Viene el Acuerdo a establecer que:
Fase de oposición, se elaborarán ejercicios dirigidos a la evaluación de conocimientos y competencias, mediante la realización de cuestionarios, pruebas y, especialmente supuestos prácticos, en formato tipo test con respuestas alternativas o razonadas. Se revisarán y reducirán contenidos valorables y habrá exenciones a la realización de ejercicios ya superados en la convocatoria inmediata anterior, siempre que los ejercicios sean análogos. En el caso del subgrupo A2, no habrá lectura presencial posterior del ejercicio de desarrollo, salvo que excepcionalmente lo autorice la Dirección General de la Función Pública.
Aquellos que critican el nuevo sistema traen a colación a Honoré de Balzac y, aunque aún no lo vi, no tardará en aparecer Mariano José de Larra, ambos escritores de principios del siglo XIX y es algo más que elocuente como recurren a los mismos al hablar de la función pública.
No deja de ser curioso como pretendemos una administración del siglo XXI, Administración 4.0 la llaman, pero mantenemos las mismas formas de acceso a la élite de la función pública: ir semanalmente a casa de un preparador que te aconseja y resuelve dudas, te escucha cacarear los 150 temas que componen la oposición y luego presenta a su pupilo a un tribunal de oposiciones para darle su plácet. Bienvenido flamante A1!
Me encantan los grandes números, nada mejor que los grandes números para quitar el ruido a los datos, quitar el “yo conozco uno que” o “en mi caso no es así”. Basándose en la extracción de datos de un estudio de 35.000 candidatos, el ampliamente reconocido DOCUMENTO DE TRABAJO 2005-01 de Manuel F. Bagüés ¿Qué determina el éxito en unas Oposiciones?¹, en lo que ahora sigue me gustaría compartir algunos pasajes y las referencias que en el mismo se hacen y así, según un conocido jurista, ”la oposición se justifica en la apreciación de que para ser funcionario no bastan los conocimientos propios del sistema educativo general, sino que se requieren además conocimientos más específicos sobre el Estado y las Administraciones Públicas, e incluso más concretos de carácter profesional relacionados con el funcionamiento del servicio público donde van a prestar servicios. La exigencia de una formación sectorial por servicios concretos constituye ante todo un sistema de formación externo a la Administración en cuanto que esta exige para el ingreso en la función pública unos previos conocimientos que controla a través de exámenes, que, al ser competitivos, también permiten seleccionar a los mejores aspirantes” ². Sostiene también el mismo autor que “la oposición es el sistema más económico de formación para la administración, pues traslada íntegramente al aspirante a funcionario la carga de la preparación” ³. Otra ventaja del sistema sería, según diversos autores, que la selección a través de exámenes públicos limita las posibilidades de discriminación ⁴.
El sistema de oposiciones también cuenta con detractores. Autores como el sociólogo Pierre Bourdieu (1989) han afirmado que este tipo de mecanismos de selección en algunos casos encubre procesos de perpetuación de determinadas clases sociales en el poder -la noblesse d’état-. Esto podría ser así tanto por la larga preparación y esfuerzo económico que se requiere del candidato como por la potencial existencia de prácticas endogámicas en la selección ⁵
El gran cambio en lo que nos ocupa se produce con la Ley 30/1984 de Medidas para la reforma de la Función Pública, siendo en general interpretada como un intento de limitar el poder de los cuerpos de funcionarios, incluyendo su capacidad de influir en la selección de nuevos miembros (Parrado-Díez, 1997; Parada, 2000). Señala por ejemplo el profesor Parada que “es notable la obsesión anticorporativa de la Ley, una satanización casi de los cuerpos de funcionarios, como si fueran una clase social a abatir, que sistemáticamente se apropia en su beneficio del servicio público, cuya gestión tienen encomendada. Consecuentemente con esa prevención no se permite, por ejemplo, que los miembros de un cuerpo sean mayoría en los tribunales de concursos y oposiciones para seleccionar a los aspirantes al mismo” ⁶.
La evidencia hallada muestra que las posibilidades que tiene un opositor de aprobar una oposición dependen significativa y considerablemente de una serie de elementos ajenos a su calidad. Estos factores los podemos diferenciar entre aquellos de carácter puramente aleatorio y aquellos que se derivan de un comportamiento aparente discriminador por parte de algunos evaluadores. En primer lugar hallamos que las condiciones en que es evaluado el candidato -día de la semana, hora, aplazamientos, orden de convocatoria- afectan significativamente a las calificaciones. La importancia de estos factores no es anecdótica. Por ejemplo, el orden de convocatoria, decidido por sorteo, aumenta las probabilidades de éxito de aquellos opositores situados al comienzo de la lista en un 55% en promedio respecto a los candidatos situados al final de la lista. La falta de precisión de la evaluación que estos sesgos revelan no sólo dificulta la elección de los mejores, sino que favorece a aquellos candidatos con capacidad para persistir en la preparación de las oposiciones durante un mayor número de años. Además, podría disuadir de opositar a candidatos de elevada calidad pero con una cierta aversión al riesgo. En segundo lugar, encontramos inquietantes síntomas de la existencia de nepotismo, sexismo y localismo en las evaluaciones. Los candidatos emparentados con miembros del Cuerpo del Estado al que aspiran tienen tasas de éxito significativamente -más de un 100% – superiores al resto. Este resultado es robusto al control de la experiencia, el género o la procedencia. Por sí solo este dato no permite realizar ninguna inferencia acerca de la existencia de nepotismo, pudiendo reflejar únicamente una mayor calidad o preparación por parte de este grupo de candidatos. Sin embargo, la evidencia adicional disponible parece descartar esta posibilidad y sugiere la existencia de favoritismo por parte de algunos evaluadores. En particular observamos que un candidato pariente tiene significativamente mayores posibilidades de éxito cuando los miembros del tribunal han entrado en la Administración con menor edad. Además, las tasas de éxito de los parientes son similares a las del resto de candidatos en aquellas ocasiones en las que SE HA REALIZADO UN TEST ANÓNIMO.
En este mismo sentido debemos señalar que más allá de la secular preocupación por la potencial existencia de favoritismos en las oposiciones, resulta aún más preocupante la poca precisión que se observa en las evaluaciones. La magnitud de la aleatoriedad detectada sugiere que los perjuicios que causa la inepcia en el diseño e implementación de las oposiciones pueden ser incluso mayores que los potenciales problemas derivados de la endogamia. Es igual de importante, por lo tanto, además de introducir las medidas adecuadas que eviten el nepotismo, adoptar una serie de reformas básicas en los mecanismos de evaluación de tal forma que se mejore su precisión.
Cuando se realiza la evaluación de un grupo de candidatos, excepto en el caso patológico del examen tipo test, necesariamente se generan diferencias en las condiciones en las que los candidatos son calificados o realizan el examen. Estas diferencias podrían ser de carácter ordinal -algunos candidatos serán evaluados antes que otros-, temporal o incluso referirse a la identidad del tribunal que los evalúa. Si el contenido a evaluar de una materia resulta relativamente subjetivo, no sólo la medición de la calidad resultará menos precisa, sino que además esta subjetividad podría reflejarse en la aparición de sesgos sistemáticos asociados a las variaciones en las condiciones en las que se ha realizado la evaluación de los candidatos.
Dejando aparte la entrevista personal por la fuerte carga subjetiva y tantas veces judicializada su no superación, el mejor sistema de evaluar la capacidad de un aspirante es el examen tipo test como ya indicara en los párrafos previos pues se evitan los favoritismos ya sean de parentesco, afinidad o centro de preparación. Nada hace indicar que el saber recitar de memoria unos de los dos temas insaculados de ciento cincuenta tengan más mérito que responder a una batería de preguntas con respuesta alternativa o razonada que englobe el programa completo a examinar. Programa que en el caso de la promoción interna se ve reducido porque no tiene sentido alguno evaluar de lo ya examinado y superado. A aquellos que hablan de los cambios y novedades habidos es fácil rebatirlos puesto que también a ellos les afecta y no consta revalida alguna a lo largo de su carrera.
Redundando en lo que dijera el profesor Parada “no bastan los conocimientos propios del sistema educativo general, sino que se requieren además conocimientos más específicos sobre el Estado y las Administraciones Públicas, e incluso más concretos de carácter profesional relacionados con el funcionamiento del servicio público donde van a prestar servicios” ². y quién sino mejor que los funcionarios del grupo inferior, aquellos que son conocedores de las fortalezas y debilidades de la administración, ya están formados, capacitados y sometidos a evaluación en el desempeño de su trabajo, y desean progresar aportando valor añadido pues como subalternos del superior no ven reconocida esa dedicación.
Pero olvidan deliberadamente la otra piedra angular de los cambios cual es:
Fase del curso selectivo, se ajustarán duración y contenido para que puedan servir, bien como elemento de valoración de conocimientos y de pruebas prácticas que no hayan sido evaluadas en la fase de concurso-oposición (cuando estás anteriormente eran obligatorias de evaluación y por lo tanto será eliminatoria, pero se mejora ya que ante la dificultad de preparación, es la Administración la encargada de ello), bien como aprendizaje y experiencia habilitante (como ya se recogía anteriormente), esto no podrá aumentar en duración a la fase del curso selectivo. En el caso de idiomas, si ya era obligatorio, se establecerá un sistema de homologación a través de certificado oficial.
Pues la reforma quiere darle al curso el carácter de verdaderamente selectivo; hasta la fecha sólo tenía el nombre, pero raro era que algún aspirante suspendiera y abandonara el proceso, es más, estaba la tácita norma que tras la fase de concurso el curso selectivo no moviera el escalafón determinado por el anterior.
Se esgrime que estas modificaciones pretenden aumentar el número de opositores que lleguen al curso selectivo tras superar las fases de concurso/oposición para evitar el elevado número de vacantes en los actuales procesos de promoción interna que llegan a veces a dejar más del 40 % de plazas vacantes cuando lo extraño sería que no bajara el nivel si tras años de tasa de reposición cero y sin convocar las OEP vienes a ofrecer plazas parejas a interesados en hacer carrera profesional.
Por lo demás, esas setas otoñales no son más que la reacción al cambio de las propias asociaciones que apenas se las tuvo en cuenta, pero no se requieren quejas sino soluciones, de las academias por el fomento de la promoción interna que dicho acuerdo conlleva en detrimento de años de preparación y de los propios preparadores en blanco o negro que verán mermados sus ingresos, es otra vuelta de tuerca a lo que ya iniciara la Ley 30/1984 de Medidas para la reforma de la Función Pública. Dispararon al nido, pero erraron el tiro pues el verdadero problema para la administración es la figura del interino que aun teniendo todo derecho a la estabilización no deja de ser una forma irregular de acceso, pero eso lo dejaremos para otra entrada.
No queda sino reconocer la calidad y profesionalidad del personal dentro de la administración, que merece se valore su experiencia. Pretender que las personas no tengan inquietudes es harto complicado, la gente que está satisfecha con el tipo de trabajo que realiza es más productiva y trabaja mejor, no podemos estancar al personal que tiene afán de superación siempre y cuando tenga las capacidades porque ningún sentido tiene prescindir de ese capital humano que ya tienes, formado y conocedor de los valores de la institución, de sus fortalezas y debilidades, que quiere progresar y aportar valor.
La riqueza de un país, en gran medida, se mide en la riqueza de sus profesionales y, en este sentido, tenemos funcionarios dedicados y formados de los que podemos sentirnos orgullosos.
¹ https://www.manuelbagues.com/dt2005-01.pdf
² José Ramón Parada Vázquez, en Derecho Administrativo, Organización y Empleo Público, página 457, año 2000.
³ Ídem.
⁴ Por ejemplo, Mora & Ruiz-Castillo (2003, página 2) afirman que: “In many countries, openings in certain occupations within the public sector are filled through publicly advertised examinations, open to anyone with the appropiate educational credentials. Therefore, it would appear that in the public sphere there is less room for gender discrimination”
⁵ La existencia, dentro del estado democrático, de posibles favoritismos en los procesos meritocráticos de acceso a los altos cargos públicos por parte de la que Bourdieu denominaba “la nobleza de estado” recuerda curiosamente las palabras de Tocqueville: “En las aristocracias, la corrupción se ejerce en general para llegar al poder. En las democracias, se asocia a los que han llegado al poder.” (De la Démocratie en Amérique, Tomo 2, párrafo 5).
⁶ Parada Vázquez, Derecho
Siento cierta decepción al leer este artículo. Desde la experiencia de haber trabajado 38 años en la administración pública diré que, posiblemente, el mayor problema que subrayaría en ese ámbito es la generalizada dificultad para la expresión escrita y para la lectura comprensiva. No hablo de articular informes mínimamente extensos, hablo de incapacidad para redactar más de cinco reglones con coherencia; y en más casos de los creíbles, entre técnicos de nivel universitario. Me parece erróneo y radicalmente perjudicial, despachar la actividad de años de estudio como «exclusivamente memorística». Es falso que uno llegue a desenvolverse bien en la materia jurídica solo con el auxilio de la memoria. Por el contrario, sólo la larga actividad de estudio (que requiera esfuerzo no significa que no sea placentera) proporciona la capacidad de asociar y ubicar correctamente los casos concretos en la amplísima normativa existente. No digo que no deban complementarse las pruebas de exposición con otro tipo, en particular casos prácticos como ya ocurre desde hace tiempo. Pero excluir la larga actividad de estudio como requisito para acceder al empleo público me parece una línea claramente perjudicial.
En lo de servicio militar, es verdad, yo he estado en sitios, que como a los veteranos se lo hicieron pasar mal cuando, entraron, a todo aquel que venía de nuevo ingreso Le hacían la vida imposible,
Se debe cambiar la mentalidad
Sr. Ramió, no considera usted, como profesor de la UPF, más urgente empezar cambiando los sistemas de selección del profesorado de las universidades públicas en España, que el ciudadano percibe como poco transparentes, desligados del mérito y denostados por haber dado como resultado unas tasa de endogamia del 73%, ninguna universidad española entre las 100 mejores del mundo, muy poco servicio y retorno a la sociedad en términos de I+D y generación de riqueza, etc…De hecho, la reforma de la LOU del 83 debe tenerse en cuenta como un ejemplo cercano del efecto tan nocivo que puede tener una reforma rápida y sin el análisis adecuado en los procesos de gobernanza y selección del personal en cualquier administración. Los ciudadanos percibimos este problema como más urgente que la reforma de otros procesos selectivos, que pueden ser o no mejorables, pero que, por lo general, funcionan bastante mejor. Creo, honestamente, que subestima la querencia en su artículo de los ciudadanos por los sistemas de selección actuales. Así, mientras muchos percibimos la universidad como altamente corrupta, sin embargo no dudamos de la capacidad de demostrada de jueces o abogados del estado, por cierto, de los pocos profesionales públicos que ficha la empresa privada (tan malos no serán). Recuerde que, por ejemplo, el insigne Pablo Isla, es uno de ellos. Los que hemos desarrollado nuestra carrera en las mejores instituciones del mundo (estilo MIT, Caltech, etc..) observamos atónitos su querencia por los test, cuando allí, en general, se usan poco y complementada con otras pruebas. Por no hablar ,del esmero que ponen estos centros en enseñar a hablar en público a sus egresados, profesorado y demás. Que, por cierto, es exactamente la habilidad que evalúan los examenes orales, o «cantes» que tanto estrés parecen suponerles. Queriendo el gobierno «atraer a los mejores», como es que no se inspira en los mejores, precisamente. Por ejemplo, para acceder a centros de élite como estudiante, harás un test si, pero también, por ejemplo un ensayo en el que demuestres tu originalidad, desarrollo escrito, capacidad de razonamiento, etc…es decir, que sumas dos más dos. Observo, con un alto grado de preocupación, una tendencia a apostar por modelos de selección muy poco acreditados científicamente, y que ya están siendo superados en las mejores instituciones del mundo. Le pongo el ejemplo del GRE, un test muy parecido a lo que usted plantea pero que es incluso mejor, al ser un test adaptativo, y que las mejores universidades del mundo están retirando, por su nula capacidad demostrada para evaluar las habilidades de los aspirantes tras décadas de aplicación. Con esto le quiero decir, que percibo, con preocupación, en este intento de reforma mucho charlatanismo, y muy poco análisis serio. Animo al gobierno, a reclutar al talento de verdad, aquellos españoles hijos de la fuga de cerebros que son los mejores, no porque lo digan ellos, sino porque lo han demostrado al trabajar en las mejores instituciones mundiales, para que les asesoren en una reforma bien hecha, en favor del interés público. Si queremos integrar la IA en la administración, qué mejor que contar con expertos que las están desarrollando el Google AI, por ejemplo, no? No hay «expertos» en España y expertos en el mundo, o juegas en primera división, o no eres experto de nada. Por eso, animo al gobierno a dejarse guiar por quien publica en Nature, y no por quien publica al peso (modelo español), créanme, no saben lo mismo. En resumen, los ciudadanos nos merecemos una reforma mejor que la que usted plantea, pueden hacerlo mejor, así que háganlo mejor. P.D. Si quiere mejorar las cosas, le aconsejo implantar el Tenure Track a la mayor brevedad posible en la universidad española, es un sistema contrastadísimo de excelencia en el resto del mundo.
Amén a todo, Carles!