La prevalencia del urbanismo

Aun contando con notables precedentes, durante la llamada década prodigiosa del urbanismo español, entre 1998 y 2007, proliferaron en la normativa autonómica instrumentos con diversa denominación que, a la postre, atribuían a las administraciones de las Comunidades Autónomas la competencia para autorizar la ejecución de determinados proyectos de interés autonómico tanto de edificación como de urbanización. La normativa estatal, recuérdese, ya incorporaba previamente un trámite alternativo para la autorización de determinadas obras de competencia estatal que, en el caso de que no resultasen compatibles con el planeamiento urbanístico, podía ser acordada por el Consejo de Ministros. Ciertamente, las Comunidades incorporaron tales mecanismos a su propia normativa urbanística, de forma muy similar, pero la mayoría fueron mucho más allá previendo los denominados planes o proyectos de interés general o supramunicipal autonómicos que recordaban las actuaciones urbanísticas urgentes estatales de finales de los años setenta en diversas ciudades españolas.

Obviamente, la reacción del mundo local no se hizo esperar. La aprobación de tales planes o proyectos comportaba, como el viejo mecanismo para la autorización de ciertos proyectos estatales, la prevalencia del instrumento autonómico sobre el planeamiento, que se veía así abocado a la modificación o revisión. La competencia municipal sobre urbanismo, por tanto, cedía ante la autonómica, el plan o proyecto de interés general prevalecía sobre el instrumento de planeamiento afectado. Surgía con ello, en función de la amplitud con la que la normativa autonómica regulase el objeto de tales instrumentos, una doble ventanilla para lograr la ordenación urbanística de los terrenos para un mismo uso. El único criterio para acudir a una u otra era, en última instancia, el del interés, ya fuese éste estrictamente local, supralocal o autonómico. De este modo la atribución competencial en materia de urbanismo a los municipios, ubicada en el núcleo duro protegido por el principio de autonomía local, quedaba condicionada a una valoración externa por parte de los órganos autonómicos que, sin necesidad de alegar sus competencias sectoriales privativas, podían limitar la competencia municipal de ordenación, ejerciéndola directamente, simplemente alegando y acreditando la presencia de un interés de ámbito territorial superior al municipal.

Resulta sorprendente que tan relevante cuestión no haya sido objeto de tratamiento en la jurisprudencia constitucional hasta fechas recientes. Concretamente, las Sentencias del Tribunal Constitucional 57/2015, de 18 de marzo (recurso de inconstitucionalidad contra la Ley cántabra 2/2004, de 27 de septiembre), y 92/2015, de 14 de mayo (conflicto en defensa de la autonomía local en relación con la misma Ley cántabra), han venido a declarar la primacía de la competencia urbanística municipal frente a genéricas y poco concretas habilitaciones a las administraciones autonómicas. En palabras del propio Tribunal Constitucional “en cuanto al art. 51.3, hemos de dar la razón a los recurrentes cuando denuncian que habilita al Ejecutivo autonómico no solo a prescindir de la clasificación urbanística del suelo en el diseño y ejecución de sus políticas sectoriales con incidencia territorial sino incluso a prescindir de las determinaciones aparentemente vinculantes de la propia Ley habilitante. Lo primero supone un debilitamiento del principio de autonomía municipal carente de razón suficiente, lo que representa una quiebra injustificada del principio de autonomía, «que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución», según dijimos en las SSTC 4/1981, FJ 3; y 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 13 c). Lo segundo trastoca el sistema de fuentes y, muy particularmente, el principio de primacía de la Ley, postulado básico de un Estado de Derecho (art. 1.1 CE), como advirtiera este Tribunal en la STC 34/1995, de 6 de febrero, FJ 3. El precepto legal permite que el Ejecutivo autonómico haga uso de esta posibilidad «para llevar a cabo otras Actuaciones Integrales Estratégicas de carácter turístico, deportivo, cultural o residencial para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública», lo que abre la puerta a una amplia panoplia de excepciones a las determinaciones establecidas por el propio legislador” [STC 57/2015, FJ. 18.a)]. Sobre tal base, el Tribunal Constitucional anula en relación con esa “amplia panoplia de excepciones” la prevalencia de los instrumentos que pretenden amparar sobre los planes de urbanismo, en general, y su completa independencia respecto de la clasificación del suelo en ellos establecidos. Tan sólo salva el Tribunal, por considerar que concurre un claro interés supramunicipal que legitima la acción de la Comunidad Autónoma, el supuesto de las denominadas actuaciones integrales estratégicas “para la restauración o recuperación de espacios de singular valor ambiental”. La Sentencia 92/2015, por lo demás, ratifica los apuntados criterios, a los que no es ajena la necesidad de proteger la autonomía municipal frente a inmisiones no justificadas del legislador autonómico.

Las consecuencias de los anteriores pronunciamientos resultan obvias para el resto de normas autonómicas de ordenación territorial o urbanismo que incorporaron instrumentos similares para supuestos análogos a los que han sido anulados en Cantabria. La necesaria reflexión sobre el reparto competencial en materia de urbanismo, una vez más, se impone.