La protección del suelo no urbanizable ¿Un camino sin vuelta atrás? (2)

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En mi anterior comentario quedaba expuesta la situación normativa y los criterios con los que se clasificó el suelo no urbanizable en el Plan General de Zaragoza. Actualmente la normativa estatal nada establece acerca de la clasificación que, por tanto, es cuestión que queda por entero remitida al legislador autonómico. Sin embargo, la perspectiva adoptada por la misma al abordar el régimen del suelo en tanto recurso natural subordinado a las exigencias del principio de desarrollo sostenible, entre otros, hace que, al definir el suelo rural, de nuevo se condicione el régimen jurídico y la práctica de la clasificación. Debe tenerse presente, a este respecto, que está en la situación de suelo rural en todo caso el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización “que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos otros con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística” [art. 12.2.a) Ley de Suelo, texto refundido aprobado mediante Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio]. Esto supone la asunción como contenido vinculante para el planificador territorial y urbanístico de contenidos propios de otros planeamientos que, en cuanto introduzcan las determinaciones señaladas el precepto trascrito, deberán comportar la preservación del suelo de su transformación y su consecuente clasificación como no urbanizables. Tal será el efecto de la existencia de infraestructuras viarias, hidráulicas, portuarias, aeroportuarias, entre otras, o de la existencia de instrumentos de protección ambiental, entre los que debe mencionarse especialmente la inclusión en la Red Natura 2000, o del patrimonio cultural, u otros que identifiquen riesgos naturales o tecnológicos, tales como los que plasmen los mapas de ruido o los mapas de peligrosidad por inundaciones y mapas de riesgo por inundación que habrán de elaborarse antes del 22 de diciembre del 2013 en cumplimiento de la Directiva 2007/60/CE, del Parlamento europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación.

Preservado el suelo, sólo la desaparición de los valores que determinaron tal preservación puede justificar que el planeamiento, eliminándola, autorice su transformación. Los términos categóricos del artículo 13.4 de la Ley de Suelo no pueden interpretarse de otro modo. Así, si por un lado “la utilización de los terrenos con valores ambientales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice”, por otro “sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada”, imponiéndose la regla, además, para garantizar la participación en tal decisión de exclusión de la Red Natura 2000, que “la alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación”.

De este modo se garantiza, primero, el mantenimiento de los terrenos con los valores enunciados en su estado natural preservándolos en todo caso y, luego, se impide la desprotección salvo que desaparezcan los valores correspondientes conforme a criterios científicos, excluyendo, por tanto, cualquier posible ponderación de intereses en el marco de las exigencias del principio de desarrollo sostenible. No podrán sacrificarse tales valores en aras de las exigencias de desarrollo, lo cual reforzará en gran medida el mantenimiento de los espacios protegidos conforme a las Directivas 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, y 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. En lo que respecta a esta última tales espacios fueron delimitados por Decisión 2006/613/CE, de la Comisión, de 19 de julio de 2006, por la que se adopta, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica mediterránea. En esta línea avanza, también, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de patrimonio natural y de la biodiversidad, que establece la consideración de los lugares de importancia comunitaria, las zonas especiales de conservación y las zonas de especial protección para las aves como espacios protegidos, con la denominación de espacio protegido Red Natura 2000 (artículo 45.2), exige la conexión de las diferentes áreas que la integran mediante corredores ecológicos (artículos 20 y 46) y ratifica las restricciones a su descatalogación total o parcial a aquellos supuestos en que así lo justifiquen los cambios provocados por la evolución natural, científicamente demostrada, de tales espacios (artículo 51).

La Sentencia de 3 de julio de 2007 sobre el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid reforzó una jurisprudencia rotunda acerca del régimen jurídico de la clasificación del suelo no urbanizable especial o protegido (anteriormente, Sentencias de 3 de noviembre de 1998, 17 de febrero de 2003, 25 de octubre de 2006 y 11 de mayo de 2007) conforme a la cual “en la modificación del suelo «no urbanizable especialmente protegido» el autor del planeamiento no dispone de una plena discrecionalidad, no siendo posible el cambio de clasificación del suelo cuando no concurren las circunstancias físicas que lo hacen posible. Mientras no se acredite que se han perdido los valores «agrícolas», «forestales», «ambientales», o, «de otro tipo» que justificaron la adscripción original el cambio no es posible” (Sentencia de 3 de julio de 2007, FJ 10; posteriormente, en sentido similar, Sentencias de 3 de julio de 2009 y 12 e febrero, 14 de mayo y 7 de junio de 2010). Dicha jurisprudencia va más allá de lo establecido en la Ley de Suelo y en la Ley 42/2007, pues alcanza a todos los valores determinantes del establecimiento del régimen de protección en el instrumento de planeamiento que se trata de modificar. Sólo la pérdida de tales valores, sin precisar en qué circunstancias, puede permitir la vuelta atrás en la decisión de protección.

Llegamos así a la Sentencia de 25 de marzo de 2011 sobre el suelo no urbanizable del Plan General de Zaragoza. Vaya por delante la constatación de que no altera la jurisprudencia del Tribunal que se acaba de exponer pues, aun cuando estima el recurso de casación por haberse infringido en instancia las reglas sobre valoración de la prueba, desestima el recurso contencioso-administrativo porque “es errónea la interpretación que ofrece la sentencia recurrida cuando incardina en el ámbito de discrecionalidad de la Administración la apreciación de si existen  o no valores a preservar y, en definitiva, si debe otorgarse o no al suelo una especial protección. Tal interpretación de la Sala de instancia es contraria a la establecida en la jurisprudencia que hemos reseñado” con independencia de que concurra algún régimen especial de protección incompatible con su transformación (sujeción formal del plan) o de que sin llegar a ser así la clasificación resulte necesaria para salvaguardar determinados valores concurrentes aun cuando exista un cierto margen de apreciación que en modo alguno convierte la potestad en discrecional (Sentencia de 25 de marzo de 2011). La discrecionalidad para clasificar suelo no urbanizable empieza donde acaba la necesidad de proteger el suelo para salvaguardar los valores legalmente establecidos y alcanza, en ese ámbito, todos los suelos que hayan de excluirse del desarrollo urbano por coherencia con el modelo incorporado al planeamiento general. Afirma en este sentido el Tribunal que “existe una jurisprudencia consolidada que afirma que la categorización del suelo no urbanizable de protección especial no es potestad discrecional, sino reglada, resultando obligado asignar esa clasificación específica cuando concurren valores merecedores de tal protección” (FJ 5).

En el caso de Zaragoza, por tanto, la cuestión se contrae a la valoración de la motivación de la clasificación del suelo como no urbanizable especial por parte del Ayuntamiento, por un lado, y de la prueba practica por las partes, por otro (Sentencia de 25 de marzo de 2011, FJ 6). El Tribunal Supremo consideró suficientemente motivada la decisión municipal y autonómico, determinante de la necesaria clasificación del suelo como no urbanizable especial, y consecuentemente desestimó el recurso. Cuestión distinta es que, probablemente, la prueba practicada por la parte recurrente no fue bien planteada pues se dirigió no a combatir las razones esgrimidas por la administración para justificar la clasificación sino a acreditar la idoneidad de los terrenos para ser transformados urbanísticamente. Es decir, la parte planteó una prueba útil en el caso de que los terrenos hubieran sido clasificados como suelo no urbanizable genérico, aunque en ese caso aun hubiera sido objeto de discusión la motivación, coherencia y racionalidad de la decisión de clasificación atendiendo al modelo de desarrollo del Plan General, esta sí de naturaleza discrecional, pero obvió la necesidad de cuestionar la concurrencia de los valores determinantes de protección que, según sostiene el Tribunal Supremo, obligan al municipio y a la administración autonómica a clasificar tales terrenos como suelo no urbanizable especial.

La posición del Tribunal resulta, pues, muy clara. Tan clara que complica extraordinariamente el futuro del urbanismo de municipios que, como el de Zaragoza, optaron por ampliar la protección del suelo no urbanizable especial a la mayoría de su  término municipal para combatir los criterios de clasificación de la normativa estatal de 1998-2000. Y es que, sentado el carácter reglado de todo el suelo no urbanizable especial actualmente clasificado como tal, como afirma la Sentencia de 3 de julio de 2007 “mientras no se acredite que se han perdido los valores «agrícolas», «forestales», «ambientales», o, «de otro tipo» que justificaron la adscripción original el cambio no es posible” (FJ 10). Ni más ni menos. Para desproteger serán precisos más estudios, rigurosos, que en el caso de terrenos incluidos en la Red Natura 2000 deberán además acreditar que la desprotección la justifican “los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada”. Casi nada.

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Doctor en Derecho por la Universidad de Zaragoza (1997) ocupa plaza de Profesor Titular de Universidad en la misma Universidad y cuenta con acreditación nacional a Catedrático de Universidad (2015). Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General Técnico de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

1 Comentario

  1. Sr Julio,necesito sabersi alguien es capaz de interpretar esta respuesta que se dio a a mi pregunta¿.- existe alguna normativa que obligue a los particulares a ejecutar y mantener sus aceras?.
    La Alcaldía responde :que la normativa urbanística establece cuales son las condiciones para que una parcela donde se lleva a cabo cualquier construcción tenga la imprescindible condición de solar y que son servicios de agua y alcantarillado, res eléctrica y encintado de aceras.

    Esto viene a cuento de que el Ayuntamiento ha hormigonado una calle,puesto los bordillos.pwero si quieren hacer la acera deben ser los propios vecinos.
    gracias

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