Hace algo más de una década publicó este blog mi comentario titulado «vivienda protegida sobre suelos de dominio público destinados a equipamiento». Afirmaba en él entonces que «la idea de alojamiento protegido como equipamiento, como fórmula para garantizar la permanencia de una oferta residencial de vivienda de alquiler, permanente, inalienable y bajo control público, aunque con posible gestión privada», apostando así por «una idea que vincula a todos los nuevos desarrollos, especialmente en municipios que debían realizar reserva de vivienda protegida, la existencia de vivienda de alquiler sobre suelo público para dar respuesta a las necesidades de primera vivienda de los jóvenes y, al tiempo, potenciar entre ellos una cultura alternativa a la de propiedad, el alquiler».
El artículo 54.3 de la entonces vigente Ley 3/2009, de 17 de junio, de urbanismo de Aragón, establecía, en relación con esta cuestión, lo siguiente:
«3. En municipios obligados a realizar reservas para vivienda protegida, los planes parciales deberán cumplir el sistema autonómico de vivienda social en alquiler, que quedará sujeto a las siguientes reglas:
a) Las viviendas se destinarán a residencia en régimen de alquiler de personas con necesidades de asistencia residencial o de emancipación, garantizando en todo caso la titularidad pública del suelo y la recuperación por la Administración de la plena posesión del mismo y de la edificación que soporte, en plazo no superior a cuarenta años.
b) La edificabilidad correspondiente al sistema autonómico de vivienda social, que será coherente con la del entorno en que se ubique, será dotacional pública, no se considerará lucrativa ni se computará para el cálculo del aprovechamiento medio, a efectos de densidad o como reserva de suelo para vivienda protegida.
c) Las viviendas sociales en alquiler quedarán sujetas al régimen de vivienda protegida de Aragón que corresponda, de promoción pública o privada, y podrán acogerse a las medidas de financiación que establezcan los planes de vivienda. No podrán calificarse como viviendas protegidas en régimen de alquiler con opción de compra.
d) La reserva mínima será de dos metros cuadrados por habitante en Huesca, Teruel y Zaragoza, y un metro cuadrado y medio en los restantes municipios en los que sea exigible».
Dicha previsión fue derogada por la Ley 4/2013, de 23 de mayo, norma reformadora curiosa donde las haya, por cuanto mantuvo lo esencial de una reformada por poco más que por el prurito de reformar. Pero alguna cuestión, como la derogación del sistema autonómico de vivienda social en alquiler, sí fue relevante, y gravemente dañosa para la sociedad aragonesa, que se vio privada de un instrumento extraordinariamente útil que podía haber generado una bolsa de suelo autonómico que hubiera permitido impulsar de forma estable una política sostenida en el tiempo de vivienda social, programable y gestionable de manera autónoma. La norma identificaba los colectivos destinatarios, preveía el carácter no lucrativo de la edificabilidad y, consecuentemente, su exclusión del aprovechamiento medio, la densidad o las reservas para vivienda protegida. Tan solo debía cederse suelo conforme al estándar igualmente fijado en la norma.
Hoy, once años después, el Anteproyecto de Ley de Vivienda de Aragón, del que tomó conocimiento el Gobierno de Aragón el día 31 de julio de 2024 (en adelante ALVA), propone regular la que denomina vivienda pública, que «deben integrarse en el parque público de la administración que sea su titular y, a diferencia de las viviendas protegidas de Aragón, no pueden ser enajenadas en ningún momento de su vida útil» (art. 21.3 ALVA), fijando los colectivos destinatarios dentro del ámbito conceptual de la vivienda social (art. 25 ALVA, con la excepción de su artículo 22.3). Pero lo que me parece especialmente reseñable, en primer lugar, es el régimen de obtención de suelo para esta vivienda pública, que regula el ALVA del siguiente modo:
«Artículo 27. Reserva y cesión de suelos para la construcción de viviendas públicas de Aragón.
1. Los suelos que, en procedimientos de Revisión de los Planes Generales de Ordenación Urbana, o de sus modificaciones aisladas, se destinen a la construcción de viviendas públicas de Aragón, computarán como parte de las reservas exigidas por la legislación básica estatal, o la ley de urbanismo de Aragón, para la construcción de tipos de vivienda con algún régimen de protección.
2. La edificabilidad asignada a las viviendas públicas a que se refiere el presente Capítulo de la Ley de vivienda de Aragón computará como parte de los porcentajes de reserva exigibles a que se refiere el punto 1 de este artículo, tanto en suelos no urbanizados como en los ya urbanizados que deban someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización”.
A diferencia del sistema autonómico de 2009, que no se computaba como reserva de vivienda protegida, la edificabilidad prevista para vivienda pública computa como reserva a los efectos previstos en la normativa estatal de vivienda, hoy, en concreto, el artículo 15.1 de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, y 20.1.b) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, previsión razonable y perfectamente compatible con la citada normativa estatal. En cualquier caso, a diferencia también de lo que se previó en 2009, el suelo que habrá de cederse será el necesario para materializar la edificabilidad correspondiente conforme a la norma zonal aplicable, sin que se fije un módulo de cesión por habitante. Este es un primer estímulo a la ordenación en el planeamiento de la dotación de vivienda pública, de cesión autonómica, precisamente porque se computa como reserva de vivienda.
Sobre tal base se regula también, en segundo lugar, el régimen urbanístico especial aplicable a las edificabilidades así obtenidas previendo lo que sigue:
«Artículo 28. Cómputo de aprovechamiento y cesión de suelos destinados a la construcción de viviendas públicas de Aragón
1. Dada la condición de suelos dotacionales que la presente ley reconoce a los destinados a promoción de vivienda pública de Aragón, las edificabilidades asignadas a los mismos carecen de aprovechamiento lucrativo, a los efectos de lo previsto por el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón en sus artículos 124 a 129.
2. En atención a tal carácter dotacional, que las edificabilidades asignadas no entran en cómputo de aprovechamiento y que, por tanto, no afecta a los derechos de cesión del 10% del aprovechamiento lucrativo a favor de la administración municipal, los suelos que los ayuntamientos, en procedimientos de Revisión o Modificación aislada de sus PGOU, califiquen para el uso de vivienda pública de Aragón, deberán cederse gratuitamente a la administración autonómica, sin participación en costes de urbanización».
Artículo 29.- Incremento de los módulos de reserva
1. Atendiendo a que las viviendas públicas de Aragón tienen carácter dotacional, los módulos de reserva requeridos por el artículo 54 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón no serán exigibles en lo que se refiere al número de viviendas que potencialmente puedan construirse sobre los suelos en las que se edifiquen.
2. Por el mismo motivo, cuando un determinado proyecto de viviendas públicas prevea un número total que suponga un incremento respecto de la densidad prevista por el Plan General de Ordenación Urbana que le sea de aplicación, también se considerarán excepcionados de la exigencia de incremento de módulos de reserva a que se refiere el artículo 86 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón”.
El sistema autonómico de vivienda social en alquiler de 2009 partía de la concepción de la vivienda social de alquiler para colectivos específicos, la vivienda social en el sentido europeo expresado en varias ocasiones, como equipamiento público, como un elemento de la urbanización llamado a atender necesidades de interés general tan relevantes como las sanitarias, educativas o asistenciales, como cualquier otra de índole social. Lo mismo propone el ALVA, que considera los suelos dotacionales (quizá debiera especificar, “públicos”) y, coherentemente, que las edificabilidades que soporten no tendrán carácter lucrativo, excluyéndose del cálculo del aprovechamiento medio, de modo que no afectan ni al que pueden patrimonializar los propietarios ni al de cesión municipal. Este es el segundo estímulo a la ordenación en planeamiento de la vivienda pública, neutra desde la perspectiva del aprovechamiento, también presente en la regulación del sistema autonómico de vivienda social de alquiler de 2009.
El corolario de lo anterior, que precisa regulación específica, es, en tercer lugar, la previsión de que la vivienda pública, dada su naturaleza dotacional, aun cuando pueda suponer un incremento de la densidad, no computa a efectos de aplicación de los módulos de reserva dotacionales en el ámbito de que se trate, lo cual constituye un tercer estímulo a la previsión de esta dotación. Así se preveía también en la Ley de 2009 al regular el sistema autonómico, previendo, además, que no se computaría tampoco a efectos de densidad. Esta última cuestión no la menciona la regulación propuesta por el ALVA y, de no regularse adecuadamente en el planeamiento, sí podría impactar sobre el ámbito urbanístico, impactando sobre la densidad susceptible de apropiación privada o municipal, vía cesión. Por lo demás, que la cesionaria, la administración autonómica, no participe en los costes de urbanización es consecuencia lógica del carácter dotacional de los suelos cedidos.
En definitiva, como en su día afirmase el Tribunal Constitucional, en Auto 247/2012, de 18 de diciembre de 2012, del Tribunal Constitucional, que inadmitió a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 2220-2012, planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Granada en relación con el artículo 20.4 de la Ley 1/2012, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda de Andalucía, «es evidente que los «alojamientos transitorios de promoción pública» [la «vivienda pública» en la propuesta legislativa aragonesa], independientemente de que se califiquen de uso residencial o asistencial, están al servicio de una de esas finalidades públicas a que atienden esos terrenos de dominio público, en la medida que son instrumentos de la actividad pública de protección social en materia de vivienda» (FJ. 5). Rechazó así el Tribunal de plano el criterio del Juzgado, que entendía que «es incompatible el uso residencial, aun cuando sea de vivienda protegida, con la calificación urbanística de las parcelas como de equipamiento público», considerando la cuestión de inconstitucionalidad notoriamente infundada.
Paso a paso, gota a gota. Si se quiere revertir la actual situación de manifiesta insuficiencia del parque de vivienda social bajo control público, de titularidad pública o privada, son indispensables nuevas maneras de hacer política de vivienda, más constantes, más estables, más centradas en necesidades de interés general. Si desde 2010 se hubiesen promovido 100 viviendas dotacionales en Aragón hoy esa Comunidad contaría con 1.400 viviendas dotacionales más para hacer política de vivienda social. No es poca cosa si se piensa que, según datos ministeriales de 2020, la administración autonómica disponía de 762 viviendas sociales y, ciñéndonos a los municipios de más de 20.000 habitantes, Huesca tenía 61 y Zaragoza 2.383 (Teruel y Calatayud no disponían, según el Boletín Especial de Vivienda Social, ni de una sola vivienda social). La vivienda dotacional, independientemente de la forma de promoción y gestión, siempre pública y siempre en alquiler, es un instrumento fundamental para construir las nuevas políticas de vivienda que garanticen la atención a los colectivos que no pueden satisfacer su necesidad de vivienda en mercado facilitando, además, la formación de nuevos hogares al anticipar la emancipación de los jóvenes. Que la propuesta legislativa aragonesa en materia de vivienda recupere lo que una norma poco reflexiva suprimió en 2013 es positivo, mucho. Un paso en el buen camino merecedor de consenso.
