Vivienda protegida sobre suelos de dominio público destinados a equipamiento…

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En la última oleada de normas urbanísticas y de vivienda previa al cataclismo financiero e inmobiliario que está destrozando el país, fueron varias las Comunidades Autónomas que introdujeron en su ordenamiento una nueva forma de proporcionar respuesta a las necesidades de alojamiento, las viviendas o alojamientos protegidos en alquiler promovidos sobre suelo dotacional público, es decir, entendidas como un equipamiento más de la ciudad. Las razones no eran difíciles de explicar, ni de entender. El auge inmobiliario lo fue para algunos, pero para no para dar adecuada respuesta al derecho de acceso a la vivienda que debiera haber informado la normativa y la práctica de los poderes públicos conforme al artículo 47 de la Constitución.El acceso a la vivienda, centrado en el monocultivo de la propiedad, el único que favorecía el sistema de reclasificación y recalificación en mano pública, el negocio promotor inmobiliario y la locura hipotecaria que lo soportaba todo, tenía lugar en un contexto en el que la capacidad real de hacer frente a las obligaciones contraídas por las familias, cada vez a plazos más largos, con unos tipos de interés de partida más bajos, pero pactados como variables y elevado esfuerzo en términos de renta disponible, se evaluaba mal o, directamente, ni se consideraba porque el mercado, esa estructura tan fiable, lo asumía todo.

Pues bien, en ese contexto aún continuaban existiendo sectores con tremendas dificultades para acceder a una vivienda y entre ellos, especialmente, los jóvenes que deseaban emanciparse y acceder a su primera vivienda. El sacrosanto mercado ofreció la única alternativa que todos los agentes, públicos y privados, favorecían. El acceso en propiedad mediante financiación hipotecaria que, en ausencia de ahorro previo y capacidad de pago acreditable, pasaba por la aportación de garantes, función que asumían los padres y que, en ciertos colectivos, dio lugar a prácticas cuestionables, con garantes cruzados o de gran número de hipotecados. Y aún así las dificultades de acceso no remitían, como demostraban los datos, cada vez más preocupantes, de retraso en la edad de emancipación. De ahí surge la idea de alojamiento protegido como equipamiento, como fórmula para garantizar la permanencia de una oferta residencial de vivienda de alquiler, permanente, inalienable y bajo control público aunque con posible gestión privada. Surge una idea que vincula a todos los nuevos desarrollos, especialmente en municipios que debían realizar reserva de vivienda protegida, la existencia de vivienda de alquiler sobre suelo público para dar respuesta a las necesidades de primera vivienda de los jóvenes y, al tiempo, potenciar entre ellos una cultura alternativa a la de propiedad, el alquiler.

Es fácil comprender las resistencias de todo orden que ello genero. Desde luego, en primer lugar, provocó resistencias de la ortodoxia urbanística, acostumbrada a llevar al límite los parámetros de aprovechamiento y a la que la idea, tanto por lo de competencia con el negocio tradicional tenía como por el impacto a la baja que comportaba sobre el aprovechamiento, al incrementar en parte la cesión de suelo para el nuevo equipamiento y verse obligada, por tanto, a reducirlo. Los ideólogos del sistema combatían vehemente la naturaleza dotacional del nuevo uso de equipamiento previsto por los legisladores autonómicos, obviando su similitud con otros usos de equipamiento de innegable naturaleza residencial que no han sido cuestionados. Incluso entre las administraciones, especialmente locales, la idea suscitaba discusión, al impulsar políticas de acceso a la vivienda que impedían enajenar suelos públicos para la promoción de vivienda obteniendo de ese modo la ansiada financiación para servicios locales, en el mejor de los casos, o para los habituales panem et circenses en el peor.

Los alojamientos dotacionales llegaron incluso a los planes estatales y autonómicos de acceso a la vivienda que, en la práctica, permitieron financiar actuaciones diversas que empezaron a poner de manifiesto la viabilidad de la idea. Sobrevino, sin embargo, la crisis, y las cosas cambiaron. Hoy la preocupación ya no es tanto el acceso a la vivienda, que también, cuanto el empleo. El índice de desempleo es tal entre los jóvenes que el drama es previo a la vivienda. No es ya que no puedan acceder a ella, es que los que lograron hacerlo están regresando al domicilio familiar porque no pueden pagarla. Sin embargo, el modelo no queda por ello desautorizado, especialmente si se advierte que la normativa reguladora de los alojamientos tiende a modelos de gestión mediante colaboración público-privada, basados en sistemas contractuales como la concesión de obra que, a la postre, permiten impulsarlos sin costes insoportables para las haciendas públicas.

Pero decía en el título del comentario que, pese a las discusiones, los alojamientos protegidos “sí son equipamientos”. Y es que así se acaba de afirmar en el Auto 247/2012, de 18 de diciembre de 2012, del Tribunal Constitucional, que inadmite a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 2220-2012, planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Granada en relación con el artículo 20.4 de la Ley 1/2012, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda de Andalucía. Los argumentos antes expuestos en contra de esta modalidad de alojamiento los sintetiza la posición del Juzgado, para el cual “es incompatible el uso residencial, aun cuando sea de vivienda protegida, con la calificación urbanística de las parcelas como de equipamiento público” (in extenso en el antecedente 3 del Auto 247/2012).

Pues bien, el Tribunal Constitucional consideró la cuestión notoriamente infundada porque “el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna ex art. 47 CE es uno de los principios rectores de la política social y económica” (FJ. 3), “el legislador andaluz, apreciando que la coyuntura socioeconómica así lo requería, ha incorporado una nueva técnica denominada «alojamientos transitorios de promoción pública», previendo claramente los presupuestos de su aplicación y su régimen jurídico” y “al adoptar esta medida (proporcionar un nuevo instrumento a la intervención pública de protección social en materia de vivienda, que se viene a unir al cauce tradicional constituido por los «patrimonios públicos de suelo»), no genera ninguna incertidumbre prohibida por el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), pues entra dentro de su margen de apreciación la previsión legal de cuantas técnicas considere conveniente para la obtención de un cierto fin público, siempre que, como aquí ocurre, sean claros sus presupuestos y razonablemente previsibles los efectos de su aplicación” (FJ. 4).

Pero, aún dice más el Tribunal Constitucional, pues afrontando precisamente el uso de dicho margen de apreciación por el legislador andaluz, precisa que “es evidente que los «alojamientos transitorios de promoción pública», independientemente de que se califiquen de uso residencial o asistencial, están al servicio de una de esas finalidades públicas a que atienden esos terrenos de dominio público, en la medida que son instrumentos de la actividad pública de protección social en materia de vivienda” (FJ. 5).

Queda claro, ¿no? Los lobbies de la ortodoxia urbanística e inmobiliaria rechazarán cualquier cosa que amenace con quebrantar el modelo, con romper la forma de hacer ciudad mediante negocio privado (con mordida pública) vigente en este país los últimos cien años. Y lo mismo hace el lobby de la ortodoxia financiera, con su sacrosanto negocio hipotecario, al decirnos que la dación en pago como modelo ejecutivo determinará menos crédito inmobiliario y más caro. Pues bien, que así sea. Muchos pensamos que ganaríamos con ello, incluso más crédito para otras cosas.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

4 Comentarios

  1. Muy interesante Julio. Gracias por compartirlo. La ley urbanística vasca también recoge este tipo de alojamientos dotacionales en suelo equipamental, con estándar incluido de obligación de reserva a los PGOU, con la natureleza jurídica de equipamientos, algo que también fue bastante criticado en su momento por la ortodoxia.

    Celebro contigo el sentido auto del TC que no conocía. Tengo publicado un artículo para Ekiten Thinking sobre el particular. Si te interesa, no tienes más que pedírmelo.

    Un saludo

  2. No me queda claro la reconversión de los bienes demaniales, sin el riesgo de la desafección.
    Esa sentencia no es mas bien una protección a la administración por expropiaciones urgentes mal planeadas?? Y la posterior aplicación a otros «menesteres»

  3. El suelo dotacional esta configurado para cumplir una finalidad pública, incluso si este es dotacinal privado. La obtención de este suelo proviene de la equidistribución, de tal suerte que ello es posible por que este mecanismo es rentable, ya que el aprovechamiento te lo da el plan y se concreta en áreas de reparto; hasta aquí todo se traduce en una lógica matemática jurídica. No avanzar más, es estar avocado a la oscuridad, al obstracismo; la insititución de las dotaciones ha de tornarse hacia otros fines disntintos a los equipamientos tradicionales, de tal suerte que el suelo dotacional pueda destinarse a usos residenciales sin necesidad de desafectar nada; basta cohonestar la concesión demanial de la ley de patrimonio de las administraciones públicas con la obra pública concesional del texto refundido de la ley de contratos del sector público, apoyodo todo este silogismo con una buena legislación urbanística que sabe adaptarse a las necesidades sociales nuevas bajo el paraguas de un concepto dinámico de patrimonios públicos del suelo; no es necesario reajustar dotaciones, moenitar nada, devolver plusvalías alguna; no es necesario desafectar ni establecer derecho de superficie alguno; basta simplemente modificar la legislación urbanística para establecer que si se pueden destinar los terrenos dotacionales para construir casas de alquiler rotacionales; el derecho urbanístico no puede resumirse en una burda equidisbribución con una sucesión de cesiones que haya de mantenerse ad eternitatem bajo el manto sagrado del derecho a la propiedad urbana del suelo urbano consolidado; no podemos entender este estadio último como el sumum del bien común, como una máxima por encima de la cual ya no se puede hacer nada; no podemos elucubrar con operacones de revisión de planeamiento, de reajustar la edificabilidad si tocamos las dotaciones sopena de caer en una eszquinofrenia jurídica. Mi más enhorabuena a este artículo de opinión suscrito por JULIO TEJEDOR

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