El presupuesto general de la respectiva Entidad Local constituye un instrumento estratégico para dotar de efectividad desde la óptica presupuestaria, a las políticas públicas a implementar anual y plurianualmente por parte del respectivo gobierno local.
Constituyendo en tal sentido, la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local correspondiente, tal como previene el art. 162 TRLH.
Entre su contenido, destaca por su relevante papel en la adecuada implementación de las previsiones contempladas en el respectivo Presupuesto Local, las bases de ejecución que conforme señala el art. 165.1 TRLHL:
«…contendrán la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia entidad, así como aquellas otras necesarias para su acertada gestión, estableciendo cuantas prevenciones se consideren oportunas o convenientes para la mejor realización de los gastos y recaudación de los recursos, sin que puedan modificar lo legislado para la administración económica ni comprender preceptos de orden administrativo que requieran legalmente procedimiento y solemnidades específicas distintas de lo previsto para el presupuesto».
Siendo que, en lo que respecta a su naturaleza jurídica tal como afirma la STSJ Cataluña, Sala de lo contencioso-administrativo de 28 de junio de 2024, Rec. 99/2022, el presupuesto municipal tiene naturaleza predominantemente normativa y así se deduce especialmente de la regulación del contenido de las bases de ejecución (art. 165.1 párrafo segundo del TRLHL), pues el presupuesto y sus previsiones exigen para ejecutarlo que se adapten normas preexistentes, luego también las bases de ejecución participan de esa naturaleza de disposición administrativa.
En tanto que, en lo que se respecta al contenido propio de las bases de ejecución es objeto de desarrollo en el art. 9.2 del RD 500/1990, de 20 de abril, de modo que conforme al mismo, las Entidades Locales regularán «entre otras materias» en las bases de ejecución del Presupuesto los siguientes aspectos:
a) Niveles de vinculación jurídica de los créditos.
b) Relación expresa y taxativa de los créditos que se declaren ampliables, con detalle de los recursos afectados.
c) Regulación de las transferencias de créditos, estableciendo, en cada caso, el órgano competente para autorizarlas.
d) Tramitación de los expedientes de ampliación y generación de créditos, así como de incorporación de remanentes de créditos.
e) Normas que regulen el procedimiento de ejecución del Presupuesto.
f) Desconcentraciones o delegaciones en materia de autorización y disposición de gastos, así como de reconocimiento y liquidación de obligaciones.
g) Documentos y requisitos que, de acuerdo con el tipo de gastos, justifiquen el reconocimiento de la obligación.
h) Forma en que los perceptores de subvenciones deban acreditar el encontrarse al corriente de sus obligaciones fiscales con la Entidad y justificar la aplicación de fondos recibidos.
i) Supuestos en los que puedan acumularse varias fases de ejecución del Presupuesto de gastos en un solo acto administrativo.
j) Normas que regulen la expedición de órdenes de pago a justificar y anticipos de caja fija.
k) Regulación de los compromisos de gastos plurianuales.
Siendo que, como vemos, dicha disposición reglamentaria no establece un elenco de materias tasadas a abordar, desarrollar y/o adaptar por vía de las bases de ejecución, sino que, establece una cláusula abierta que permite regular otras materias a través de tal instrumento normativo, lo que nos sitúa en la tesitura de concretar el alcance de dicha cláusula habilitante, para dar cobertura a esas «otras materias».
Lo cuál no plantea mayor problema, cuando es el propio legislador sectorial el que contempla las bases de ejecución del presupuesto como instrumento válido para regular un determinado aspecto, como es el caso, de la normativa de subvenciones, y en particular del art. 17.2 LGS que contempla aquellas como una forma adecuada de aprobación de las bases reguladoras de las subvenciones de las Corporaciones Locales.
Si bien, sí que resulta más problemática, cuando a falta de dicha legislación sectorial, se pretende dar entrada a la «innovación» o más directamente «invención» normativa, bajo la siempre socorrida cobertura del sacrosanto principio de autonomía local.
Así, constituye un exceso de las bases de ejecución del presupuesto, siendo declaradas nulas, la exigencia de que para acceder al aplazamiento de la deuda tributaria se abone un 25% del total de las deudas tributarias pendientes, o la exigencia de que los bienes ofrecidos en garantía de las deudas aplazadas estén libres de cargas, por resultar contrarias a normas de rango superior, recordándose la naturaleza normativa de las bases de ejecución del presupuesto, y su sujeción al principio de jerarquía normativa (STSJ Andalucía, Sala de lo contencioso-administrativo de 14 de junio de 2019, Rec., 2012/2016).
E igualmente, el carácter reglamentario del que participan las bases de ejecución del presupuesto, impiden que las mismas puedan ser soterradamente modificadas por vía de instrucciones internas u órdenes de servicio, por lo que estás últimas no sirven para modificar una base de ejecución del presupuesto, que habría de seguir el trámite previsto para este último (STSJ Madrid, Sala de lo contencioso-administrativo de 20 de julio de 2020, Rec. 485/2019).
Y especialmente interesante en relación a la cuestión que abordamos resultar ser la STSJ Cataluña, Sala de lo contencioso-administrativo de 8 de julio de 2024, Rec. 532/2022, que considera que la doctrina de que la ley de presupuestos debe limitarse a regular el contenido que le es propio (ingresos y gastos), sin que sea el instrumento válido para regular otras materias, resulta también extensible y parangonable en relación al contenido de las bases de ejecución del presupuesto.
Máxime si se atiende a lo dispuesto en el art. 165 TRLHL, de manera que, una base que excede los concretos límites de este último precepto legal sirve de fundamento y justificación para la anulación de la base o bases de ejecución correspondientes con apoyo en la consolidada doctrina constitucional que fija y delimita los límites regulatorios de las leyes anuales de presupuestos generales del Estado.
Lo que nos lleva a concluir que las bases de ejecución no constituyen una suerte de «cajón de sastre», para regular cualesquiera materias, sino que, a través de aquellas debe adaptarse y/o modularse la regulación general que afecta a los ingresos y gastos de la Entidad Local respectiva, considerados en sentido amplio, para la adecuada ejecución del correspondiente Presupuesto, pero sin que, en modo alguno, suponga una suerte de habilitación omnímoda o universal para la regulación de aspectos que poco o nada tiene que ver con la ejecución de gastos o ingresos, en nuestro caso en el ámbito local.
