Según el artículo 103 de la LPAC, «1. Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que estas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos: a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado. b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente. c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona. 2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas».
Se aplicará cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que estas determinen. Dichas multas coercitivas, aunque compatibles con las sancionadoras, no tienen este carácter ni son (o deben ser) tampoco medios de recaudación. No es pues el principio de non bis in idem un principio absoluto, como también lo corrobora la posibilidad de imponer multas coercitivas junto a la sanción administrativa (artículo 81.5 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad).
Pues bien, estas «cuasisanciones» tienen como peculiaridad que al no ser técnicamente sanciones, no les resulta aplicable la amplia regulación de garantías que plasman las leyes en relación con la potestad sancionadora. Así se explica por ejemplo que no cabe la invocación de la presunción de inocencia para atacar la legalidad de una de estas medidas porque aquella es una garantía sancionadora y no de la imposición de tales actos cuasisancionadores.
Interesa la STS de 5 de junio de 2018 (RJ 2018, 2739) (rec. 1502/2017):
«CUARTO.–Las multas coercitivas y las multas como sanciones administrativas. Con carácter general, las multas coercitivas son una medida de coerción o constreñimiento económico que se impone, previo requerimiento, y se reiteran periódicamente, con la finalidad de vencer la resistencia del destinatario del acto a cumplir una decisión administrativa. En definitiva, se trata de ”obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa”, como declara la STC 238/1988, de 14 de diciembre.
Por el contrario, la multa como sanción administrativa es una manifestación de la potestad sancionadora de la Administración, que tiene un fin represivo o retributivo, del que carece la multa coercitiva, por la realización de una conducta anterior, que se encuentra tipificada como falta administrativa.
Son, por tanto, dos categorías jurídicas que responden a diferentes finalidades y que tienen un régimen jurídico distinto. Son independientes la una de la otra y compatibles entre sí, como ya señalaba el artículo 99.2 de la Ley 30/1992, y ahora reitera el artículo 103 de la Ley 39/2015, pues la multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.
Tradicionalmente las multas coercitivas se han situado fuera de la órbita de la potestad administrativa sancionadora, al ser una expresión de la autotutela ejecutiva de la Administración que pretende que el comportamiento renuente o rebelde del destinatario se ajuste a lo declarado por la Administración. Acorde con ello, entre los medios de ejecución forzosa, que han de respetar el principio de proporcionalidad, se sitúa, junto al apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria y la compulsión sobre las personas, la multa coercitiva. Así lo establecía el artículo 96 de la Ley 30/1992, y ahora el vigente artículo 100 de la Ley 39/2015.
La trascendencia práctica que en este caso tiene esa diferente naturaleza jurídica, como un medio de ejecución forzosa (multa coercitiva) o como una expresión de la potestad sancionadora (la multa como sanción), es capital, pues mientras que en la primera debe sustanciarse un procedimiento administrativo no sancionador, en la segunda ha de seguirse el procedimiento administrativo sancionador, bajo los principios de la potestad administrativa y con las garantías que ello comporta».
Respecto a las posibilidades de recurso, el ATC 126/2017 señala que estamos ante una resolución autónoma susceptible de recurso, tanto recurso administrativo como contencioso–administrativo (igualmente, sentencia 904/2007 del TSJ de Galicia de 8 de noviembre de 2007).
Pueden citarse también las SSTS de 5 de junio de 2016 (RC 15025/2017) a la que me remito, de 5 de junio de 2003, RC 6148/1996, anulando el acto por falta de previo apercibimiento –art. 99 de la Ley 39/2015 –; o la STSJ del País Vasco 362/2016 de 7 de septiembre de 2016 (R. 497/2016) cuando nos recuerda que, al ser un mero acto de ejecución, no se puede aprovechar el recurso contra la multa coercitiva para recurrir el acto administrativo cuyo incumplimiento la ha motivado: «…resulta evidente que la resolución 323/2015, de 13 de marzo de 2015, por la que se impone a la comunidad de propietarios una primera multa coercitiva por no presentar el proyecto de legalización/homogenización de la fachada, es un acto de mera ejecución del decreto 333/2013, de 24 de abril de 2013, y confirmatorio del mismo, por lo que el recurso, que a través de su impugnación pretende la revisión de la orden de legalización y homogenización de la fachada, resulta inadmisible de conformidad con lo dispuesto por el artículo 28 en relación con el artículo 69 LJCA».
Por tanto, la ejecución forzosa de una resolución administrativa es un procedimiento diferenciado de la resolución de la que trae causa (STS de 12 de enero de 2006), por lo que los únicas alegaciones sobre las que procede resolver son aquellas que se susciten en relación con este acto novado; no pudiendo reproducirse en este procedimiento cuestiones que son propias del procedimiento de reposición de la legalidad urbanística que, en su caso, sirviera de presupuesto (no se puede convertir el procedimiento de ejecución forzosa de una resolución administrativa en una segunda instancia revisora). Igualmente, STSJ de Galicia de 6 de noviembre de 2008.
La multa habrá de seguir los principios de proporcionalidad (STS de 10 de julio de 1984) y de razonabilidad (STS de 6 de abril de 1982) y de igualdad. Como medio de ejecución que es, está sometido al principio de proporcionalidad, tal y como recuerda esta STSJ de Galicia n.º 1112/2012, de 13 de diciembre de 2012 (rec. 4342/2011).
Pero lo que nos parece más importante, en términos de defensa es resaltar dos límites a este tipo de multas. El primero, el principio de necesidad y de mínima intervención. Y el segundo el de imposibilidad de su imposición si no hay «incumplimiento total o parcial» del administrado. Sobre lo primero, la STSJ de Galicia n.º 1112/2012, de 13 de diciembre de 2012 (rec. 4342/2011) nos dice que: «… si la propia Administración autonómica ha aprobado un cambio del planeamiento municipal que transforma el suelo rústico en suelo urbanizable no delimitado, y el Ayuntamiento ha aprobado el referido plan de sectorización, que no consta haya sido impugnado y cuya ilegalidad ni siquiera se insinúa por la Administración demandada; y si el fin de la imposición de una multa coercitiva es vencer la resistencia del interesado a la ejecución de lo ordenado en una resolución administrativa y, en definitiva y en un caso como el presente, lograr la restauración de la legalidad urbanística infringida, no resulta conforme a los principios de proporcionalidad y mínima intervención imponer una multa coercitiva para obtener una demolición de algo en relación con lo cual se está realizando, tanto por la Administración municipal como por los interesados, todo lo necesario para desarrollar unas previsiones de planeamiento que permiten, en lo sustancial, su conservación. Por ello el recurso debe ser estimado y anulados los actos que constituyen su objeto».
Sobre lo segundo (imposibilidad de su imposición si no hay «incumplimiento total o parcial» del administrado), el ATC 126/2017 de 20 de septiembre de 2017 (Rec. 4332/2017) afirma estos presupuestos para la imposición de multas coercitivas: «(…) Los presupuestos para la imposición de la multa coercitiva, han sido determinados por este Tribunal, en el ámbito administrativo, en la STC 137/1985, de 17 de octubre, FJ 5: i) la existencia de un título ejecutivo, en el que conste de modo formal e inequívoco su contenido y destinatario/s, sin que sea precisa una previa interpretación de su alcance y de su extensión y que permita su realización inmediata; ii) el conocimiento claro, terminante, por las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponda llevar a cabo su cumplimiento, habiendo podido disponer de tiempo suficiente para el cumplimiento voluntario; y, iii) la resistencia del obligado al cumplimiento de lo mandado, esto es, la existencia de un “comportamiento obstativo”, o, en los términos del art. 92.4 LOTC , que se aprecie “el incumplimiento total o parcial”.
En este contexto un tema importante se plantea cuando se imponen multas coercitivas pero el particular ha recurrido en tiempo y forma el acto administrativo del que dependen dichas multas. Por ejemplo, casos de restauración de la legalidad urbanística ordenando la demolición -la administración- e imponiendo además multas colectivas. Entendemos que este tipo de multas coercitivas que se imponen cuando el particular está defendiéndose, pueden ser una vulneración del derecho de defensa: si el asunto está sub iudice la Administración tendrá que respetar la función judicial y no imponer multas colectivas ordenando demoliciones.
