Planeamiento urbanístico y necesidad de vivienda

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Planeamiento urbanístico y necesidad de viviendaEl sector de la vivienda malvive desconcertado en los últimos meses. Sucumbe atrapado en el apalancamiento financiero surgido de una valoración residual del suelo que incluía ex ante toda la plusvalía especulativa que los adquirentes fuesen capaces de pagar estirando al máximo sus rentas. Las entidades financieras, de este modo, otorgaban financiación para la compra del suelo a precios que partían del valor estimado en venta de la vivienda. Y ahora la vivienda no se vende… y si se vende ocurre ya alrededor de un quince por ciento por debajo, en términos reales, del precio estimado hace un par de años. Y sigue bajando. Pero, con todo, el problema real está en la caída de la demanda, incapaz de asumir una oferta anual de 800.000 viviendas con incrementos de precios anuales del quince por ciento, incapaz de hacer frente a un encarecimiento de la vivienda de un cuatrocientos por cien en los últimos diez años magramente compensado por un incremento de los salarios del cuarenta por ciento.

Pero los planes urbanísticos siguen cabalgando. Más madera, más suelo, más viviendas. La nueva Ley del suelo invoca el principio de desarrollo sostenible para imponer un uso racional de los recursos naturales en general y del suelo en particular, establece que “el suelo vinculado a un uso residencial por la ordenación territorial y urbanística está al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en los términos que disponga la legislación en la materia” y exige al planeamiento “destinar suelo adecuado y suficiente … para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública”. Racionalidad, subordinación al principio rector del artículo 47 de la Constitución, adecuación y suficiente del suelo residencial son cuestiones que no debieran pasar desapercibidas al planificador urbanístico y que, a la postre, debieran condicionar el contenido de los planes.

Es preciso, por ello, incorporar en plenitud el problema de la vivienda al planeamiento urbanístico municipal. Es indispensable, si se pretende hacer efectivo el derecho del artículo 47 de la Constitución, reforzado ahora por la reciente legislación estatal de suelo, que el gobierno local asuma plena conciencia de su papel protagonista a este respecto. Si no es así las políticas activas de vivienda, fundamentalmente de fomento, que impulsan el Estado y las Comunidades Autónomas fracasarán. Si no es así, los fenómenos emergentes de ordenación y gestión directa de suelos residenciales en sede autonómica que regula la normativa de Andalucía, Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Illes Balears, Galicia, Murcia, Navarra y País Vasco (todas menos Aragón, Canarias, La Rioja y Madrid), que desplazan a la postre al gobierno local, repuntarán porque, a la postre, la responsabilidad difusa del gobierno local en relación con las políticas de vivienda acaba centrada, en negativo, en los gobiernos autonómicos y estatal que no parecen dispuestos a quedarse quietos (piénsese, en el ámbito estatal, en la potenciada SEPES o en la Sociedad Pública de Alquiler, ambas vistas con recelos por las Comunidades Autónomas).

Para conectar planeamiento urbanístico y necesidad de vivienda, para que el gobierno local asuma un papel más activo en la materia, algunos legisladores autonómicos están diseñando auténticos sistemas de planificación de la necesidad de vivienda vinculados al planeamiento urbanístico municipal. Tal fue el caso de la Comunidad Valenciana y, más recientemente, de Cataluña. La Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, probablemente la más completa e innovadora de las aprobadas hasta el momento en nuestro país, regula en su título II la planificación y la programación de vivienda configurando como instrumentos para ello el plan territorial sectorial de vivienda y sus instrumentos de desarrollo parcial, los programas supralocales de vivienda y los planes locales de vivienda:

a) El plan territorial es un documento que tiene como fundamental objetivo estimar las necesidades, déficits y desequilibrios en materia de vivienda para, sobre tales bases, concretar los ámbitos de demanda residencial fuerte y acreditada (donde se aplicará un régimen orientado a evitar la desocupación) y establecer determinaciones vinculantes para el planeamiento urbanístico.

b) Los programas supralocales específicos de vivienda permiten a la Generalitat programar actuaciones en materia de gestión residencial del suelo y de vivienda que afecten a intereses supralocales. Se trata de instrumentos subsidiarios, que pueden utilizarse en defecto de plan territorial sectorial de vivienda, plan local de vivienda, programa de actuación urbanística municipal, plan urbanístico plurimunicipal o plan director urbanístico.

c) Los planes locales de vivienda, en defecto de programa de actuación urbanística municipal con su mismo contenido, son instrumentos preceptivos para que los municipios puedan concertar con la Generalitat actuaciones de vivienda en las que ésta aporte recursos económicos. Deben incluir el análisis y diágnosis de la situación de la vivienda en el municipio, los objetivos, programas y estrategias de actuación y la evaluación económico-financiera de las actuaciones previstas.Interesa destacar que, sólo para concretar el análisis y diagnosis de situación, deberán contener análisis y previsiones demográficas y diagnosis de las necesidades de vivienda de la población identificando los segmentos con mayor dificultad de acceso o precariedad en la tenencia y el estudio de la situación de los sin-hogar; el análisis del mercado de vivienda, con el estudio de la evolución y tendencias de la construcción de viviendas en el municipio y de los precios de mercado en las modalidades de compra de primera mano, compra de segunda mano y alquiler, y la diagnosis de la población que queda excluida del mercado por razón de sus ingresos; el análisis del planeamiento urbanístico y de su potencial oferta de vivienda con determinación de la cantidad, modalidades, régimen de acceso e iniciativa de suelo calificado o reservado destinado al sistema de vivienda dotacional y diagnosis del grado de cobertura de las necesidades de vivienda de la población; y el análisis del parque de viviendas, la diagnosis de las situaciones de infravivienda y de utilización anómala de viviendas; entre otras determinaciones.

Estudiar la vivienda existente, la demandada, la prevista y luego planificar es lo que parece tocar hoy. Planificar, además, dando cumplimiento al mandato de la legislación del suelo, con racionalidad, con subordinación del suelo residencial previsto al principio rector del artículo 47 de la Constitución, y garantizando la adecuación y suficiencia (en función del estudio realizado) del suelo residencial. Nada de esto, sin embargo, suele abordarse, con un mínimo detenimiento, al afrontar la tarea de redactar o aprobar el planeamiento urbanístico actual, más centrado sin duda en la distribución de cargas que aligeren el presupuesto municipal o la generación de ingresos que lo engorden (a falta de otros alimentos, justo es reconocerlo). Planificar para crecer, para incorporar suelo que soporta un número de viviendas que, al ritmo habitual de otorgamiento de licencias en el municipio en cuestión, pueden durar mil años, planificar ¿para qué? ¿Planificar? Parece necesaria otra cultura de uso del territorio, otra cultura de garantía y promoción por los poderes públicos del acceso a una vivienda digna y adecuada. El mercado, por sí mismo, está fracasando porque está provocando costes sociales inasumibles.

La mala práxis, sin embargo, no acaba en el gobierno local (donde por cierto, para los suspicaces, también la hay buena y mucha, en este y otros ámbitos). Esa mala práxis, alimentada por la presión social para acceder a la vivienda, acaba derivando en presión para las Comunidades Autónomas. Y de ahí surge la acción territorial o urbanística directa a la que me refería antes. En Cataluña, incluso, el Decreto-ley 1/2007, de 16 de octubre, de medidas urgentes en materia urbanística, estableció lo que podría considerarse un sistema de planificación alternativo, en pleno desarrollo por cierto. Pero esta es otra historia, y objeto de otro comentario, que éste ya se alarga más, mucho más de lo debido.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

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