La incorporación de la planificación normativa con carácter general al ordenamiento jurídico administrativo, y con ella de los postulados de la denominada “legislación inteligente”, tuvo lugar con ocasión de la promulgación de la ley 39/2015, de 1 de octubre (en adelante LPAC), dado su carácter inicialmente básico, a través de diversas previsiones contempladas en su Título VI, tales como la elaboración y aprobación anualmente de un Plan Normativo, la justificación de los principios de buena regulación, la consulta pública, la audiencia previa o la evaluación “ex post” de las normas aprobadas.
En principio, dado el carácter básico “ab initio” de tales previsiones, su aplicación en el ejercicio de la potestad reglamentaria local parecía nítida, y no sometida a discusión, a salvo de dos manifestaciones de la misma, como era el caso de las Ordenanzas Fiscales, o del Planeamiento Urbanístico, dada la previsión contenida en la Disposición Adicional Primera contenida en la LPAC, cuando señala en su apartado 1 que:
«Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales».
Tal previsión, y centrándonos en el ámbito de las Ordenanzas Fiscales, ha dado lugar a posiciones muy dispares por parte de los diferentes TSJs, atendiendo a que la regulación de su tramitación se contemplaba única y específicamente en los arts. 15 y ss. TRLHL, si bien mayoritariamente parecía considerarse que tales previsiones sí que les resultaban de aplicación, considerando implícita o explícitamente que la excepción contenida en la Disposición Adicional expresada se refería a los procedimientos de producción de actos administrativos propiamente dichos, y no a los de producción reglamentaria, en concordancia con lo señalado por el Consejo de Estado en el Dictamen 275/2015, de 29 de abril, emitido con ocasión del anteproyecto de la LPAC.
Para mayor complejidad en la aplicación de las determinaciones del Título VI, en el ejercicio de la potestad reglamentaria local en general, y con carácter particular en el caso de las Ordenanzas Fiscales, la STC 55/2018, de 24 de mayo, vino a poner en “jaque” el Plan Normativo (art. 132 LPAC), así como la audiencia previa (art. 133.2), declarando que el carácter “no básico” de tales preceptos para las CCAA, si bien tras el mismo se mantenían subsistentes la consulta pública (art. 133.1), aunque ciertamente disminuida en la mayoría de sus previsiones, como por ejemplo las excepciones que permitían prescindir de la misma, así como los principios de buena regulación (art. 129 LPAC), que se consideraban subsistentes en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Lo que dio lugar a una postura mayoritaria que ha considerado que todos ellos aspectos declarados “no básicos” para las CCAA, tampoco pueden serlo para las Entidades Locales en el ejercicio de su potestad reglamentaria, siendo un fiel exponente de la corriente señalada, la postura expresada por los profesores Velasco Caballero[1] o Araguas Galcerá[2].
Bajo dicho marasmo de posturas y posiciones doctrinales y jurisprudenciales en ocasiones contradictorias o antagónicas, el TS ha acabado de despejar la incógnita en su reciente STS, Sala de lo contencioso 31 de enero de 2023, Rec. 4791/2021, que si bien viene referida expresamente a las Ordenanzas Fiscales, asienta las bases para una adecuada aplicación de las previsiones de planificación normativa que subsisten en el Título VI LPACA con carácter básico, tras la STC 55/2018, de 24 de mayo.
En lo que concierne a las Ordenanzas Fiscales, conforme viene a concluir el TS, dado que el procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales locales constituye legislación especial por razón de la materia conforme a la disposición adicional primera, apartado 1 de la LPAC, no le resulta exigible el trámite de consulta pública contemplado en el art. 133.1 LPACA, si bien y aunque no lo dice el Alto Tribunal, cabe colegir sin mayor complejidad, que bajo dicha interpretación, tampoco lo serían el resto de las previsiones del Título VI LPACA, como sería a modo de ejemplo, la justificación de los principios de buena regulación, dado que nada se contempla al respecto en el TRLHL, por lo que en tanto no sea objeto de modificación este último texto legislativo, su tramitación se regirá exclusivamente por lo expresamente previsto en él.
Si bien como excepción, y aunque se contemplase como un principio de buena regulación en el art. 129.7 LPAC, la evaluación en los gastos e ingresos públicos de las iniciativas reglamentarias incluidas las de índole local, no aplicable en principio a las Ordenanzas Fiscales por la doctrina recientemente asentada por el TS, cabe considerar que dicha obligación sigue subsistiendo también para las Ordenanzas Fiscales, pues así se sigue contemplando, con carácter básico, en el art. 7.3 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
También de interés resulta el pronunciamiento que comentamos, para otras manifestaciones específicas de la potestad reglamentaria local, como es el caso del planeamiento urbanístico, pues aunque también la aplicabilidad o no de las previsiones subsistentes del Título VI LPAC en su tramitación, se encuentra pendiente de resolución por el Alto Tribunal[3], cabe considerar que el TS seguirá la senda que acaba de iniciar, pues sin dificultad puede colegirse que dada la competencia exclusiva autonómica para regular su tramitación, podría considerarse legislación especial por razón de la materia, en los términos de la Disposición Adicional Primera, apartado 1 LPAC, eso sí, a salvo de los supuestos de interiorización en la legislación autonómica respectiva, como ocurre con la consulta pública, en legislaciones urbanísticas de “nueva generación”, como es el caso, a modo de ejemplo de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
O en igual sentido, puede concluirse para la tramitación del Presupuesto Local, que si bien dado su carácter normativo o reglamentario[4], también podría considerarse como legislación especial por razón de la materia, dado que la regulación de su tramitación se contempla de forma íntegra en la normativa de Haciendas Locales, y por tanto exenta de cumplir con las previsiones del Título VI LPAC.
Mayores dudas, suscita si la doctrina asentada en la reciente sentencia dictada por el TS, resulta igualmente trasladable a las manifestaciones “ordinarias” de la potestad reglamentaria local, cuya tramitación se rige por las previsiones del art. 49 LBRL y siguientes, puesto que si bien el Alto Tribunal ha venido aclarar que lo que no es “básico” para las CCAA no puede serlo para las Entidades Locales, lo que clarifica como ha de aplicarse la parte del Título VI LPACA que subsiste como básica tras la STC 55/2018, de 24 de mayo; mayores dudas suscita si las previsiones de la LBRL han de considerarse como legislación especial por razón de la materia a los efectos de la Disposición Adicional Primera LPAC, apartado primero, máxime si se tiene en cuenta que esta última, es considerada como “piedra de toque” para considerar el TRLHL como legislación especial a los efectos que analizamos, cuando expresamente viene a referir que “no ofrece duda la relación de ley especial por razón de la materia, frente a la regulación general de la potestad reglamentaria local, contenida en la legislación de régimen local”.
Por tanto, a tenor de lo dicho, a priori puede concluirse que tal pronunciamiento no afectaría al ejercicio de la potestad reglamentaria ordinaria, en la que habría de seguirse atendiendo a las previsiones del Título VI LPAC, que siguen subsistiendo como básicas, sin perjuicio de que sería deseable su clarificación, y más aún, que en su caso, sus especialidades fueren objeto de regulación en el articulado de la LBRL, y en su caso, de las normas específicas que regulan la potestad reglamentaria “especial”, atendiendo a las singularidades de las Entidades Locales, lo que contribuiría al fortalecimiento de la denominada “better and smart regulation”, tal y como así apunta el Alto Tribunal, con referencia a las Ordenanzas Fiscales cuando refiere que:
«Lo expuesto aconseja que la loable finalidad de robustecer los mecanismos de participación ciudadana en la elaboración de ordenanzas fiscales se acometa, si se estimase necesaria reformar los mecanismos de participación ciudadana, mediante la oportuna reforma de esta legislación que es especial por razón de la materia, atendiendo a la singular conformación del ejercicio de la potestad reglamentaria local en materia fiscal».
[1] VELASCO CABALLERO, Francisco. «Elaboración de Ordenanzas y Ley de Procedimiento Administrativo Común», Revista Vasca de Administración Pública, n.º 113,enero-abril 2019.
[2] ARAGUAS GALCERÁ, Irene. VELASCO CABALLERO, Francisco. «La planificación normativa», Revista General de Derecho Administrativo nº 56. Iustel. Enero 2021.
[3] ATS, Sala de lo contencioso de 6 de julio de 2022, Rec. 7629/2021.
[4] STS, Sala de lo contencioso de 29 de Septiembre de 2022, Rec. 6376/2021.
