Planificar, misión imposible

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Planificar, misión imposibleEl urbanismo español está basado, ante todo, en la planificación. El plan es el destino y el camino para alcanzarlo, el instrumento y el fin. El plan genera la desigualdad y la corrige, aporta valores económicos y los distribuye, habilita y prohíbe. El plan, en definitiva, es el instrumento para dotar de contenido urbanístico funcionalizado socialmente a los derechos y libertades constitucionales proyectados sobre el territorio, a la propiedad y a la empresa. El plan, también, establece el marco territorial de convivencia, es la decisión más importante para el diseño de las ciudades y pueblos, la más relevante para concretar la forma que ha de adoptar el tejido urbano y los valores que han de preservarse en el suelo rural. Hoy, a mi juicio, el plan no es un instrumento prescindible, no es un simple obstáculo al racional funcionamiento de un mercado que, como han demostrado los hechos, funciona sólo de manera muy imperfecta. De las decisiones que incumben a los Municipios y Comunidades Autónomas, la de aprobación del planeamiento territorial y urbanístico es, quizá, una de las más importantes, acaso la que más.

Y, sin embargo, planificar es hoy una labor tremendamente difícil, camino de imposible. Los obstáculos y dificultades son cada vez mayores. Y ya no sólo por los complejos intereses económicos, políticos, sociales y de todo orden que confluyen en la práctica de planeamiento que, por su carácter global, afectan a todo y a todos, sino, muy especialmente, por la tremenda complejidad que el ordenamiento administrativo, local, autonómico, estatal y europeo, está adquiriendo.

Hoy todos los ámbitos sectoriales confluyen sobre el urbanismo. No hay ley sectorial que se precie que no tenga su precepto dedicado a la planificación urbanística, condicionándola, imponiéndole desde fuera determinaciones sustantivas y, de manera cada vez más frecuente, exigencias procedimentales bajo forma de informes preceptivos, vinculantes o no en función de los intereses en presencia y de la valentía del legislador para arrostrar con las críticas acerbas que desde el municipalismo urbanístico conlleva cualquier norma que condicione la libre decisión municipal sobre ubicación de usos en el territorio, como si el territorio sólo fuese municipal y no autonómico, estatal y, a no mucho tardar, europeo. El territorio es un organismo y, como en todo organismo, las cosas no funcionarán bien si cada célula, léase término municipal, va a su bola, a su libre albedrío. Ese territorio, ese organismo, se colapsará. Por eso son precisos centros de decisión de ámbito superior que, sin perjuicio del funcionamiento autónomo de los de ámbito inferior en todo lo que sea posible, eficaz y eficiente (subsidiariedad), adopten las decisiones atinentes al logro de los objetivos que sólo puedan alcanzarse, de manera igualmente eficaz y eficiente, en su nivel. Si cada célula actúa libertinamente, sin conexión alguna con la labor de las demás ni consideración con los efectos que su actuación produce sobre el todo, ese organismo está abocado al cáncer.

Pues bien, prescindiendo de esos dos primeros obstáculos, la compleja mixtura de intereses en presencia y la aspiración de todos los centros de decisión de no ver condicionadas en modo alguno sus decisiones de planeamiento, ambos de muy notable importancia, hoy los procedimientos han pasado a primer plano. Dadas las restricciones que la interpretación imperante en España acerca del alcance de la autonomía municipal sobre el urbanismo impone sobre las competencias autonómicas o estatales para pronunciarse en sede urbanística sobre el planeamiento, los informes sectoriales se han convertido en el instrumento para recuperar la capacidad perdida. El órgano urbanístico autonómico sólo de manera marginal, razones de legalidad o, con intereses supralocales en presencia, de oportunidad mediante, puede condicionar el planeamiento que le llega. Pero el órgano autonómico, estatal o provincial competente en materia de ordenación territorial, carreteras, aguas, protección civil, telecomunicaciones, depuración, aeropuertos, puertos, defensa, ruido, riesgos, ferrocarriles, vivienda, comercio, patrimonio cultural o patrimonio público, entre otros, sí pueden hacerlo, y de qué forma en ocasiones.

Si a todo ello unimos la exigencia de evaluación ambiental de planes, lógica y aun deseable en España con la que ha caído en los últimos años, la cosa adquiere tintes dramáticos para el pequeño municipio, cuyo presupuesto ordinario no se acerca al coste del ansiado plan general (que, frecuentemente, no necesita), e incluso para el gran municipio, que por su complejidad se va a ver gravemente afectado por los criterios, deslabazados y contradictorios en ocasiones, de los múltiples órganos sectoriales. La evaluación ambiental, a mi modo de ver, ha sido la última gran ocasión perdida en España para tratar de racionalizar los procedimientos de planeamiento. Lejos de percibirse como la ocasión para integrar procedimientos de planificación, para reconstruir la ordenación territorial y urbanística en clave ambiental superando la fragmentación y la lucha competencial que tan elevados costes produce, ha sido regulada como un control sectorial más, una serie de hitos más que han de añadirse a todo proyecto de planificación, redundantes en muchas ocasiones, al requerirse informes sectoriales que, posteriormente, han de volver a emitirse en otras fases del procedimiento. Otra ocasión perdida y, probablemente, con un coste añadido, la ineficacia de la evaluación ambiental.

El plan general, así, es un instrumento que, en muchas ocasiones, nace agotado, asfixiado por un debate que, cuando finalmente es aprobado, es debate histórico. Es un instrumento sobre el que, cada cual desde su correspondiente nicho administrativo, todos tratan de imponer su percepción sectorial. Fácilmente se entiende, por ello, que puestos a planificar, se aspire a planificar con la vista al horizonte, lejos, muy lejos. Para una vez que nos ponemos.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

2 Comentarios

  1. Comparto casi todo lo que piensas sobre el Plan General. Para mí es el intrumento normativo más importante con que cuenta un municipio. Todos los servicios que se van a prestar, todos los parques y jardines que van a disfrutar los vecinos dependen del Plan. Por ello la decisión más importante es la municipal, no se ven las cosas de la misma manera desde el municipio que desde la Comunidad Autónoma. Quizá lo que necesitan los municipios es más asesoramiento urbanístico, profesionales que les ayuden a tomar las decisiones. Las Diputaciones Provinciales pueden asumir ese papel, se podría crear un área de asesoramiento urbanístico a los municipios.
    De todas formas, si se considera que los municipios toman decisiones arbitrarias en materia de planeamiento, igual hace falta ponerse en su lugar y pensar el porque de esas decisiones; en la pésima financiación que perciben los municipios que les obligan a utilizar el urbanismo como financiación.
    Por la experiencia que tengo la mayor parte de informes sectoriales que son preceptivos dicen poco a nivel de Plan General, suelen ser mas explícitos, algunos, a nivel de plan parcial. Hay algunos que te comunican que les parece muy bien, que no tienen nada que decir y ya informarán cuando se soliciten licencias, y para ello están seis meses. Si que podría unificarse de alguna manera determinadas materias. Envías un ejemplar para que los informen técnicos que no distingen un suelo urbanizable de un suelo urbano.
    Un saludo a todos.

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