Problemas generales, soluciones coyunturales…

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Imaginemos que tenemos goteras en casa… Ni nosotros, ni nuestra familia, ni nuestros amigos pueden estar en ella sin mojarse. Es molesta. Lo es para todos. Imaginemos que, pensando en la solución, decidimos comprar un chubasquero. Uno solo. Para nosotros mismos, los dueños de la casa, dejando a la intemperie al resto, dejando que el deterioro del tejado siga su curso, a peor, que la casa se devalúe, que nadie quiera estar en ella. Pues comprar el chubasquero es lo que acaba de hacer el Estado al aprobar el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, cuyo título expresa de manera desigual, y engañosa, el contenido de la nueva norma. . No se trata, por tanto, sólo del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, acabe siendo lo que acabe siendo, en realidad. Hay mucho de normas específicas y contingentes para la gestión de los fondos europeos que integran el Instrumento Europeo de Recuperación y de determinados fondos estructurales. Pero hay poco, prácticamente nada, de medidas para la modernización de la Administración Pública. Otra ocasión perdida.

En realidad, el Real Decreto-ley 36/2020 es una norma fundamentalmente concebida para centralizar las decisiones de selección de proyectos financiables con determinados fondos europeos y para controlar su aplicación, corresponda a quien corresponda. El resto de administraciones públicas quedan relegadas a un papel secundario, de algo así como “agentes comerciales” de la Administración General del Estado para la captación de potenciales proyectos y, en su caso, de gestores de los proyectos agraciados, salvando así la incapacidad auto asumida del propio Estado para asumir ese rol, como prueba que haya tenido que excepcionar o modular la aplicación de múltiples normas que, sin embargo, mantiene vigentes para cualesquiera otras cuestiones al margen del Real Decreto-ley 36/2020. Se detectan problemas y disfunciones en la Administración Pública española, pero no se afrontan más que para una determinada finalidad. Utilizando las palabras de su preámbulo «las Administraciones Públicas españolas, y en especial la Administración General del Estado deben jugar un papel clave, ágil, eficaz y eficiente para el éxito de la ejecución y además para el control y la salvaguarda necesarios que permitan justificar fehacientemente la solicitud de reembolsos y la absorción de los fondos, lo que hace preciso revisar los obstáculos y cuellos de botella existentes en la normativa y en los procedimientos e instrumentos de gestión pública y, una vez analizados, es preciso acometer reformas que permitan contar con una Administración moderna y ágil capaz de responder al desafío que la ejecución de proyectos vinculados a los fondos del Instrumento Europeo de Recuperación plantean». Queda claro el alcance del análisis y de las llamadas “reformas”. Pero aun así se insiste, incorporando otra idea, el traje a medida sí ha de valer para algunos familiares o amigos, porque «la Administración Pública debe responder de modo ágil y eficaz, como sobradamente ha demostrado en otras ocasiones, y sin disminuir sus obligaciones de control, salvaguardando el interés general. Para ello, es preciso acometer un proceso de modernización que le proporcione las herramientas necesarias para acometer la ejecución del Plan y la mejor gestión de fondos, contando con el sector público y el sector privado».

En esta historia hay, pues, un protagonista, casi el exclusivo protagonista, los demás son todos secundarios, la Administración General del Estado. Hay un mantra, modernizar la Administración Pública. Y hay un fin, que es el que lo determina y condiciona todo, captar y ejecutar, contando con el sector privado, fondos europeos, garantizando al Estado su absoluto poder de decisión y relegando al resto de administraciones al papel de acompañantes de los agentes sociales en los procesos de toma de decisiones. Lo demás es secundario, como decía. Pueden convivir esa administración moderna, ágil y eficaz, gestora de determinados fondos europeos, con la otra Administración Pública, la que no es moderna, ágil ni eficaz, la que ha permitido al redactor del Real Decreto-ley 36/2020 detectar «obstáculos y cuellos de botella existentes en la normativa y en los procedimientos e instrumentos de gestión pública» que, sin embargo, solo trata de resolver, está por ver que lo consiga, para unas concretas finalidades. El Real Decreto-ley 36/2020 se dicta para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, sí, pero modernizar estructuralmente, lo único que realmente merecería hablar de modernización de la Administración Pública, de toda ella, no moderniza apenas nada.

El Real Decreto-ley 36/2020 resulta un tanto caótico. Su título, para empezar, no abarca ni describe con precisión su contenido. Ni moderniza estructuralmente la administración, pues se limita a crear unas estructuras y normas contingentes y finalistas, ni se limita a la ejecución del plan de recuperación, transformación y resiliencia, que solo es una pieza del Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia que, a su vez, es sólo una pieza del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea, tal y como se desprende del Reglamento (UE) 2020/2094, del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19. Dentro del complejo ámbito de la norma se incluye ese instrumento, que comprende también, entre otros, los fondos REACT UE regulados en el Reglamento (UE) 2020/2221, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de diciembre de 2020, por el que se modifica el Reglamento (UE) nº. 1303/2013 en lo que respecta a los recursos adicionales y las disposiciones de ejecución a fin de prestar asistencia para favorecer la reparación de la crisis en el contexto de la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias sociales y parar preparar una recuperación verde, digital y resiliente de la economía (REACT UE). La regulación europea del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, por lo demás, está pendiente de aprobación, aunque se encuentra en avanzado estado de tramitación el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que establecerá, que cuenta, incluso, con un útil documento de trabajo de los servicios de la Comisión Europea, con un esquema de lo que han de ser los planes estatales de recuperación, titulado «Orientaciones dirigidas a los Estados miembros. Planes de Recuperación y Resiliencia» SWD(2020) 205final.

La confusión se extiende al ámbito de aplicación de las diferentes medidas. Resulta llamativo el artículo 2, especialmente si se pone en conexión con la disposición final primera, sobre títulos competenciales, fundamentalmente básicos, concretando las normas que no tienen la condición formal de bases. Es peculiar porque no hay correlación entre ambas disposiciones, pues si la primera declara aplicables diferentes preceptos a todo el sector público, en general, y a cualesquiera de las entidades del sector público que intervengan en diferentes aspectos del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea, el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia o los fondos REACT UE, la segunda niega carácter básico a diversas normas que según la primera debieran aplicarse con ese carácter, o el de legislación dictada al amparo de competencias exclusivas del Estado. Resulta chocante, también, que en el apartado segundo de la disposición final primera tras prever que ciertos preceptos «no tienen carácter básico» se establezca, además, que «por tanto, solo se aplicarán a la Administración General del Estado y al sector público institucional estatal», afirmación que no se corresponde con previsiones constitucionales como la de supletoriedad del Derecho estatal que el legislador estatal no puede, por supuesto, excluir.

De forma un tanto confusa, lo que en definitiva prevé el Real Decreto-ley 36/2020 son tres niveles de aplicación de las normas que incorpora. Son los siguientes:

a) El primero, para el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea, en su conjunto, incluidos los fondos estructurales reforzados con REACT UE en el marco de este y, al parecer los fondos europeos en su conjunto. Este régimen, aplicable a todas las entidades del sector público, comprendería las disposiciones generales del título I (arts. 1 a 6), las disposiciones del título III (arts. 23 a 36) que conforman una organización especial y ad hoc en la Administración General del Estado para hacer frente a la carga de gestión precisa, que implican un reconocimiento implícito de su actual incapacidad gestora, y el grueso de las disposiciones sobre gestión del título IV (arts. 46 a 66), comprensivas de especialidades procedimentales, de contratación, de agilización de convenios, de agilización de subvenciones y en materia ambiental.

b) En el segundo nivel de aplicación, igualmente para todas las entidades del sector público, se prevén normal adicionales específicas para la programación, presupuestación, gestión, ejecución y control de proyectos y actuaciones que sean financiables con los fondos del Instrumento Europeo de Recuperación, que comprende los fondos REACT UE, tal cual se desprende de los reglamentos europeos antes citados. Comprende este segundo nivel dos bloques de normas. En primer lugar, las del título III (arts. 12 y 13) atinentes al contenido, elaboración y aprobación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, exigido por la regulación europea del Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia y que no afecta a otras acciones de financiación del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea. No se entiende, por ello, por qué razón esta cuestión no se ha dejado para el tercer nivel de aplicación del Real Decreto-ley 36/2020, específico, como expondré, para el citado Mecanismo. En segundo lugar, se incluyen en este segundo nivel de aplicación las normas de gestión y control presupuestario del título IV (arts. 37 a 46), sin que se alcance a entender por qué no se han incluido en el primer nivel de aplicación ni, en ocasiones, por qué la mayoría de esas normas no se han considerado materialmente básicas, máxime si han de aplicarse a todas las entidades del sector público, salvo excepciones como la relativa a la obligación de reintegro a la Administración del Estado de fondos no aplicados por otras administraciones, que lo es, aunque no lo sea la misma obligación de reintegro cuando incumba a entidades privadas, o la posibilidad de tramitación anticipada de expedientes de gasto. Surgen de ello dudas no menores y, acaso, se ponen de manifiesto previsiones no explícitas en la norma, como la posibilidad de que tan solo el Estado realice transferencias con cargo a estos fondos a entidades privadas, recibiendo otras administraciones únicamente los que gestionen directamente. De ahí que la regulación del reintegro por entidades privadas no se considere básica.

c) El tercer nivel de aplicación es específico, e igualmente adicional, para el Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia. En este nivel, igualmente destinado a cualesquiera entidades del sector público, se incluyen normas fundamentalmente organizativas, ya de la gobernanza, ya de la colaboración público-privada. A la gobernanza se dedican las normas del capítulo segundo del título III (arts. 14 a 22), que regula una serie de órganos muy vinculados a la Administración General del Estado y con escasa presencia autonómica o local, excepto en lo que respecta a una conferencia sectorial que aparece ayuna de contenidos, la autoridad responsable del Mecanismo, dependiente del Ministerio de Hacienda, y su autoridad de control, como no la Intervención General de la Administración del Estado. En el capítulo séptimo del título IV (arts. 67 a 69), se regulan las agrupaciones para la presentación de solicitudes a convocatorias de ayudas para actividades vinculadas con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, así como un régimen especial para los consorcios y para la colaboración público-privada institucional, ambos con escasas novedades con respecto a su legislación reguladora.

No deja de resultar chocante que no se mencione específicamente en este tercer nivel lo dispuesto en el capítulo primero del título III (arts. 8 a 11), que comprende la regulación de los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (todos los aprueba el Consejo de Ministros a iniciativa de un departamento ministerial), ni las del Registro estatal de entidades interesadas en los mismos (dependiente del Ministerio de Hacienda y en el que se inscribirán todas las entidades vinculadas al desarrollo de tales Proyectos Estratégicos, independientemente de su naturaleza jurídica o privada) o el potencial carácter condicionante de la inscripción, máxime siendo todas ellas normas básicas que, por lo demás, expresan con claridad la férrea centralización del régimen del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia en España.

En cualquier caso, constatado el carácter menor de las modificaciones introducidas en diversas normas en la parte final del Real Decreto-ley 36/2020, nos encontramos ante una norma absolutamente contingente, estrictamente vinculada a la gestión de determinados fondos europeos, del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea o estructurales vinculados al mismo, que no afronta en absoluto la modernización de la Administración General del Estado ni, por supuesto, de la administración pública en España. El análisis de los problemas es parcial, muy vinculado a la cuestión que se trata de regular, lo que hace inevitable que lo sean también las propuestas que se establecen. Decepción. Otra más.

1 Comentario

  1. lo que en este pais sobra son 17 reinos de taifas con innumerables contratos a dedazo, con sueldos que si estuviesen en la empresa privada no cobrarian porque ni si quiera los hubiesen contratado, ésa es la realidad, presidentes de diputaciones empadronados en sus pueblos para cobrar más dinero y coches oficiales para ir a buscarlos traerlos y volver a llevarlos al pueblo con chofer incluido a nuestras costillas, asesores con megasueldos que no asesoran nada y no tiene solución, lo mejor que nos intervengan ya de una vez por todas.

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