Nos referimos al artículo 199 LCSP: «Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado 4 del artículo 198 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda. El órgano judicial adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última. La sentencia condenará en costas a la Administración demandada en el caso de estimación total de la pretensión de cobro».
Hay una variopinta praxis sobre este precepto que conviene conocer. Conocido es el problema de la falta de pago de los contratos por parte de la Administración, que llevó al Gobierno a aprobar ciertos planes de pagos a proveedores. La Ley 15/2010 introdujo un nuevo artículo 200 bis en la Ley de Contratos del Sector Público, con especial previsión de que, en el recurso contencioso-administrativo que se pueda interponer frente a la falta de pago, se pudiera pedir, y se concediera, una medida cautelar de exigencia de ese pago debido. Dicho precepto pasó luego al artículo 217 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Pero se discutía si tal previsión era solo aplicable a los contratos posteriores a dicha Ley 15/2010 y no a los anteriores, a la luz de las disposiciones transitorias, como entendieron la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares de 17 de octubre de 2012 o la del Tribunal Superior de Madrid de 24 de octubre de 2012; o, por el contrario, si era aplicable con independencia de la fecha del contrato. Este segundo criterio fue finalmente proclamado por la STS de 7 de noviembre de 2012 (RJ 2013, 97) (Recurso de Casación núm. 1085/2011), por lo que todo contratista, con independencia de la fecha de su contrato, se verá beneficiado por dicha norma (que hubiera debido incorporarse a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y no a una Ley de Contratos) y reclamar por vía cautelar el pago «salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a lo que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última» (igualmente, STSJ de Madrid de 9 de julio de 2014 [RJCA 2014, 671]; y STSJ Murcia de 9 de marzo de 2017 [JUR 2017, 101823]).
Con todo, para el TSJ de Madrid, por ejemplo, la expresa previsión legal no excluye que el Tribunal exija, conforme a las reglas generales (art. 133 LJCA), la aportación de caución o aval para la adopción de la medida cautelar (así, STSJ de Madrid de 4 de mayo de 2012, Rec. 2093/2011; y de 9 de julio de 2014 [RJCA 2014, 671]). La STSJ de Murcia de 3 de octubre de 2024 (ECLI: ES: TSJMU:2024:1879) revoca el auto del Juzgado que denegó la cautelar, pero la condiciona a una caución. Puede citarse el Auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Palma de Mallorca 208/2013, de 5 de junio de 2013 ordenando a la Administración, como medida cautelar positiva, el pago de una cantidad que le había sido reclamada en concepto de honorarios pendientes de pago derivados de un contrato administrativo.
La sentencia condenará en costas a la Administración demandada en el caso de estimación total de la pretensión de cobro (art. 199 in fine LCSP), si bien la sentencia también puede ser desestimatoria, por ejemplo por falta de presentación previa de las facturas (STSJ de Aragón de 30 de abril de 2018, Rec. 14/2016).
Según la STS 1656/2019, de 2 de diciembre de 2019 el artículo 199 LCSP (Procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas) en el caso de que la Administración deudora hubiera satisfecho el principal pero no los intereses, estos pueden ser solicitados al amparo del art. 199 LCSP. Lo anterior conduce a que el artículo 199 LCSP debe ser interpretado en el sentido que incluye las reclamaciones de intereses autónomamente: «el precepto pretende alcanzar la indemnidad total del acreedor lo que, obviamente, solo puede ser alcanzado si comprende principal e intereses. Por ello en el caso, como aquí acontece, de que la administración deudora hubiere satisfecho el principal más no los intereses estos pueden ser solicitados al amparo del art. 217 LCSP» (actual art. 199)[1].
Sobre la medida cautelar positiva a favor del proveedor, la STSJ del País Vasco de 4 de abril de 2018 (rec. 198/2018) afirma que se trata de «una medida cautelar singular, que se adopta en el seno de un procedimiento que otros Tribunales Superiores de Justicia han calificado como “procedimiento monitorio administrativo” (STSJ de Andalucía de 2 de noviembre de 2016 –rec. de apelación n.º 78/2016–), y releva al contratista de la carga de acreditar la apariencia de buen derecho de su pretensión y el periculum in mora, trasladando a la contraparte la carga de acreditar la causa que justifique su oposición al pago reclamado».
Interesa la STS 24 de junio de 2020 rec. 6042/2018, sobre la legitimación del cesionario del crédito para instar la medida cautelar del artículo 217 TRLCSP -actual 199 LCSP- por inactividad: «es evidente que el artículo 217 solamente menciona al contratista y que nada impedía que se hubiera referido también al cesionario. No había ningún impedimento lógico. Aunque se refiera a él el sucesivo artículo 218, era perfectamente posible que, de haberlo querido así, el legislador le incluyera junto al contratista al identificar al sujeto legitimado para solicitar la medida cautelar específica y especial que nos ocupa. Sin embargo, no lo hizo y siguió sin hacerlo en la Ley 9/2017, cuando habían transcurrido ya varios años en los que ha podido aplicarse esta solución desde que la Ley 15/2010, de 5 de julio, la introdujo en la Ley 30/2007. Se trata de un dato relevante que va más allá del mero texto y, desde luego, no favorece la afirmación de que el cesionario está comprendido junto al contratista en el artículo 217. Y, desde la perspectiva sistemática, tampoco había obstáculos para haber incluido al adquirente del derecho de cobro –de haber sido ese el propósito del legislador– entre quienes pueden servirse de la medida cautelar positiva del artículo 217, precisamente porque, inmediatamente después, el artículo 218 se ocupa de la cesión de ese derecho. No parece equivocado, por otra parte, considerar que las reglas establecidas por un texto legal dedicado a los contratos del sector público, se refieren a esos contratos y a quienes son parte en los mismos, no a quienes participan en otros negocios jurídicos aun relacionados con aquellos. Si desde esta premisa, nos acercamos al supuesto del artículo 217, es decir, a la regulación de cómo se hace efectiva una deuda a cuya satisfacción está obligada la Administración, según el artículo 216, habrá que entender referido ese procedimiento, además de a la propia Administración, a su contratista, si es que no se prevé otra cosa. Y, según hemos visto, no hay previsiones distintas. Debe tenerse en cuenta que, cuando se ha querido establecer algo diferente, se ha hecho. Es el caso del artículo 2.4 del Real Decreto-Ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan las obligaciones de información y los procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales. Expresamente dice que, a los efectos de lo dispuesto en él, «se entiende por contratista (…) tanto al adjudicatario del contrato como al cesionario a quien se le haya transmitido su derecho de cobro».
Ténganse en cuenta la STS 464/2023, de 11 de abril de 2023 en el sentido de que según las SSTS 1656/2019, de 2 de diciembre de 2019 (rec. 6353/2017) y STS nº 8/2020, de 14 de enero de 2020 (rec. 6742/2017) el artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (actual artículo 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre) «ha de ser interpretado en el sentido de que la medida cautelar de pago inmediato de la deuda es aplicable tanto si se solicita el abono del principal más los intereses de demora como si se solicitan únicamente estos últimos de forma autónoma».
Para el AAN de 17 de mayo de 2024 [ECLI:ES:AN:2024:3670A] no es aplicable la medida cautelar cuando se recurre frente a una resolución expresa, y no frente a la desestimación por silencio de la reclamación de pago.
Y, por su parte, la STSJ de Madrid de 10 de abril de 2024 [ECLI:ES:TSJM:2024:4229] declara aplicable la medida cautelar aunque no exista un contrato propiamente dicho, sino que la deuda proceda de la ejecución de una «carta de encargo».
Procesalmente, este régimen está pensando en el artículo 29.2 de la LRJCA 29/1998, de 13 de julio (me remito a mi Tratado de Derecho administrativo, tomo 2, editorial Civitas, Madrid 2024, 5ª edición).
[1] Igualmente, STS de 14 de enero de 2020 (RC 6742/2017).
