Se trata de una cuestión bastante frecuente en la práctica y que ha sido abordada por la Comisión Consultiva de Contratación Pública de la Junta de Andalucía en su Informe 3/2024, de 30 de enero, resolviendo una consulta formulada por el Director General de la Agencia Pública Empresarial de la Radio y Televisión de Andalucía y administrador único de la mercantil Canal Sur Radio y Televisión, S.A.
Los contratos, según establece el artículo 209 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), se extinguen por su cumplimiento o por resolución.
Y entiende la entidad consultante que el cumplimiento del contrato se puede producir, bien por cumplimiento íntegro de su objeto a satisfacción, bien por cumplirse el plazo pactado o incluso también por agotarse el presupuesto del contrato.
Esta última posibilidad suele darse en los contratos de servicios o de suministros de prestación sucesiva y, sobre todo, en aquellos que se conciertan en función de las necesidades, sin que el número total de entregas o prestaciones se definan con exactitud al tiempo de celebrar el contrato.
Por este motivo, teniendo en cuenta la posibilidad que el artículo 29 de la LCSP permite prorrogar los contratos, siempre dentro de los límites previstos en dicho precepto, e incluyendo la componente del importe de las prórrogas en el cálculo del valor estimado del contrato definido en el expediente de contratación, la entidad somete a consulta si es posible en los contratos de este tipo, es decir, los que se conciertan en función de necesidades y están afectos a un presupuesto limitativo, concertar prórrogas en las mismas condiciones técnicas, jurídicas y de precios previstos en el expediente de contratación antes del vencimiento acordado si dichos contratos agotan el presupuesto inicialmente autorizado y aun cuando esta opción no estuviera expresamente contemplada en los pliegos que rigen la contratación.
La Comisión Consultiva comienza su informe reconduciendo estos contratos a la tipología de contratos de suministros y servicios en función de necesidades, contemplada en la D.A. 33ª de la LCSP. Al estar subordinadas las entregas a las necesidades de la Administración, debe aprobarse un presupuesto máximo. Si, finalmente, las necesidades reales fuesen superiores a las estimadas inicialmente, podrá tramitarse una modificación, siempre que así esté previsto en los pliegos y antes de que se agote el presupuesto máximo inicialmente aprobado.
Dicha Disposición Adicional no recoge, sin embargo, ninguna regla especial respecto a la posibilidad de prorrogar estos contratos, por lo que cabe aplicar el régimen general previsto en el artículo 29 de la LCSP.
La Comisión Consultiva considera que no es posible prorrogar estos contratos antes de su vencimiento si agotan el presupuesto inicialmente autorizado, aun cuando esta posibilidad no esté prevista en los pliegos. Y ello porque, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 29 y 35.1.g) de la LCSP, tanto el plazo inicialmente previsto como las eventuales prórrogas han de estar siempre predeterminadas en los documentos que rigen la contratación. Así, trae a colación el informe 28/2018 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE), que advierte que la posibilidad de prórroga no puede deducirse directamente de la ley sino que ha de estar contemplada en los pliegos, que son la ley del contrato.
La entidad consultante plantea, además, la cuestión relativa a la posibilidad, de acuerdo con la libertad de pactos que contempla del artículo 34.1 de la LCSP, de que los pliegos contemplen la opción, para el caso de agotamiento del presupuesto, de anticipar la formalización de la prórroga respecto del plazo inicialmente acordado. Es decir, consulta si los pliegos pueden contemplar respecto de este tipo de contratos una prórroga condicionada a la falta de crédito.
La respuesta de la Comisión Consultiva de Contratación Pública de la Junta de Andalucía es también negativa en este caso, en que difícilmente podría articularse el mecanismo del necesario preaviso al contratista respecto a una fecha incierta, la del agotamiento presupuestario.
Tal respuesta es negativa, en primer lugar, porque la extinción del crédito da lugar a la extinción del contrato, no siendo posible prorrogar un contrato ya extinguido.
En segundo lugar, porque el plazo de duración de los contratos se configura como un elemento esencial de los mismos y supone un elemento de certidumbre que constituye una garantía para el adjudicatario, que puede adaptar su actividad empresarial al cumplimiento del contrato, y también para la competencia, que conocerá el periodo durante el que no va a poder tener acceso a ese potencial nicho de negocio. Y además, y es una cuestión fundamental, ello obliga a la Administración a planificar adecuadamente su gestión tanto desde el punto de vista contractual como presupuestario, teniendo a su alcance la posibilidad de corregir esos posibles desajustes entre la estimación inicial y la necesidad real a través del mecanismo de la modificación previsto en la D.A. 33ª de la LCSP.
No obstante, apunta finalmente el informe de la Comisión Consultiva andaluza al hecho de que es posible contemplar prórrogas en los contratos de suministro y servicios en función de necesidades con presupuesto máximo limitativo siempre que se cumplan tres condiciones: en primer lugar, que el pliego prevea las prórrogas; en segundo lugar, que el pliego recoja tanto el momento temporal en que las prórrogas se producirán como el preceptivo preaviso; y, por último, que en el momento de activarse la prórroga exista crédito, pues, en caso contrario, se habría extinguido el contrato.
Paralelamente hay que recordar la Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Octava) de 19 de diciembre de 2018 Asunto C216/17, que nos recuerda que una vez agotado el crédito, valor estimado, del contrato “se agotan los efectos del mismo”.
