El artículo 47 de la Constitución española (C.E.), reconoce el derecho a una vivienda digna: «Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos»
Antecedentes preconstitucionales aparte, la legislación básica urbanística ha previsto, y prevé instrumentos encaminados a hacer efectivo ese derecho:
- Por un lado, como criterio básico de utilización del suelo, la reserva mínima (determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación), de un porcentaje del suelo residencial, sea rural en actuaciones de nueva urbanización, o urbanizado en actuaciones de reforma o renovación de la urbanización,«destinado a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa». Véase, actualmente, en el artículo 20.1 b) del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre [TRLRSOU].
- Por otro, mediante los patrimonios públicos de suelo. A constituir al menos con los bienes, recursos y derechos que obtiene la Administración por el suelo libre de cargas de urbanización que deben entregar los promotores o propietarios como consecuencia de las actuaciones urbanizadoras, cuya cantidad de suelo es el porcentaje que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística, con carácter general –con determinadas especialidades y excepciones- entre el 5 y el 15% de la edificabilidad media ponderada de la actuación (artículo 51.1 en relación al 18.1 b) TRLRSOU. Y a destinar los mismos a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social en los términos que luego detallaré previstos en el artículo 52.1 de dicho texto refundido.
Es objetivo del presente artículo recordar, a pesar de los “recortes” e “inventos” legislativos de los últimos tiempos, las obligaciones urbanísticas que –a la luz de la doctrina jurisprudencial- recaen actualmente sobre los Ayuntamientos en la materia para que en definitiva pueda hacerse efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada.
En cuanto a la primera de las normas indicadas, la Sentencia del Tribunal Constitucional 75/2018, de 5 de julio, recogiendo lo ya señalado en el FJ 8 A b) de la STC 141/2014, proclama [aunque está juzgando la constitucionalidad del artículo 10. 1 b) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, es perfectamente trasladable al artículo 20.1 b) del TRLRSOU] que la reserva mínima de un porcentaje del suelo residencial, sea rural en actuaciones de nueva urbanización, o urbanizado en actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, «es una línea directriz o criterio global de ordenación, que se basa en la idea de que las viviendas protegidas han de actuar como factor regulador del mercado de la vivienda, persiguiendo la consecución en este ámbito de ciertos objetivos, económicos y sociales; señaladamente, el garantizar el acceso de ciertas capas de la población a una vivienda digna y lograr una moderación o contención de precios, especialmente en los periodos alcistas del ciclo económico, asegurando la existencia de una oferta de viviendas de protección pública que limite y compita con la oferta de vivienda libre». Concluyendo el TC que se trata de una «medida normativa que tiene una incidencia clara en la actividad económica que encuentra cobertura, por tanto, en las competencias estatales ex artículo 149.1.13 CE, sin que con ello se produzca invasión alguna de las competencias autonómicas».
En cuanto a la segunda de las normas, quiero centrarme –a los efectos de lo perseguido en este artículo- en las cuestiones referentes al destino a que ha de darse al patrimonio municipal del suelo (PMS) y a la naturaleza jurídica del mismo a la luz de la jurisprudencia.
El artículo 52 del vigente TRLRSOU establece, en síntesis, como destino de los bienes que integren el PMS:
-preferentemente, la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública
-también podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana.
Las leyes urbanísticas de las diecisiete Comunidades Autónomas recogen, como no podía de ser de otra manera, con los matices de redacción oportunos, el destino de los bienes y derechos integrantes del PMS a viviendas de protección pública. También, otros posibles usos de interés social, especificando los fines admisibles en el marco de lo señalado por la citada legislación estatal.
Es destacable anotar la evolución legislativa que se ha producido en cuanto a la posibilidad de destinar el PMS a “otros usos de interés social”:
-Partiendo del primer texto refundido postconstitucional, el artículo 280.1 del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio) establecía: Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico.
-El artículo 34.1 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo: se añade al texto anterior la expresión: «…. de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural».
-El artículo 39.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo: norma legal de 2008 que a su vez añade al texto transcrito de la Ley 8/2007 la expresión: «… o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana».
-Finalmente, el artículo 52.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre no introduce ninguna modificación o adición al último texto, por lo que este queda actualmente y de forma completa así: «Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, salvo lo dispuesto en el artículo 18.2 a). Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana».
Sin embargo, entre el Texto Refundido de 2008 y el de 2015, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, al rebufo de la “sacralización” del principio del equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera, introduce dos importantes novedades en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (L.R.B.R.L.) en todo cuanto se refiere a las competencias municipales en materia de vivienda y especialmente en cuanto a la promoción de viviendas de protección pública:
-Por un lado, la competencia propia municipal del artículo 25 de “promoción y gestión de viviendas” pasa a ser de «Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera». Considero que se ha producido una “descafeinización” de la competencia municipal en la materia, ya que si ya en el artículo 2 de la L.R.B.R.L. se establece que para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, ….deberá asegurar a los Municipios, …. su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda …… «con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera», y si en el apartado 3 del propio artículo 25 se indica que las competencias municipales en las materias enunciadas en el mismo [es decir, las competencias propias] «se determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera» ¿era necesario –me pregunto- esa especie de “ensañamiento” con la competencia municipal en la materia al añadir la expresión «con criterios de sostenibilidad financiera» a la competencia prevista en la letra a) del artículo 25.2 sobre promoción y gestión de la vivienda de protección pública, la única competencia propia de los municipios a la que se añade tal sujeción a dicho criterio de sostenibilidad? ¿Acaso los Ayuntamientos pueden embarcarse en asumir los costes de cualquiera del resto de las competencias municipales propias sin sujeción al criterio de sostenibilidad financiera? ¿o es que no se ha atrevido el legislador a desplazar del artículo 25 dicha competencia municipal y por ello ha querido atenazarla mediante la expresión indicada?
-Por otro lado, la Disposición Final cuarta introduce un apartado 5 al artículo 39 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, apartado trasladado hoy al artículo 52 del vigente Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre en idénticos términos, es decir:
«Excepcionalmente, los municipios que dispongan de un patrimonio público del suelo, podrán destinarlo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan todos los requisitos siguientes:
a) Haber aprobado el presupuesto de la Entidad Local del año en curso y liquidado los de los ejercicios anteriores.
b) Tener el Registro del patrimonio municipal del suelo correctamente actualizado.
c) Que el presupuesto municipal tenga correctamente contabilizadas las partidas del patrimonio municipal del suelo.
d) Que exista un Acuerdo del Pleno de la Corporación Local en el que se justifique que no es necesario dedicar esas cantidades a los fines propios del patrimonio público del suelo y que se van a destinar a la reducción de la deuda de la Corporación Local, indicando el modo en que se procederá a su devolución.
e) Que se haya obtenido la autorización previa del órgano que ejerza la tutela financiera.
El importe del que se disponga deberá ser repuesto por la Corporación Local, en un plazo máximo de diez años, de acuerdo con las anualidades y porcentajes fijados por Acuerdo del Pleno para la devolución al patrimonio municipal del suelo de las cantidades utilizadas.
Asimismo, los presupuestos de los ejercicios siguientes al de adopción del Acuerdo deberán recoger, con cargo a los ingresos corrientes, las anualidades citadas en el párrafo anterior».
Es decir, el legislador, rompiendo la trayectoria histórica de destinar los bienes y derechos del Patrimonio Municipal del Suelo a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social (previamente fijados en la legislación urbanística y de acuerdo al planeamiento aplicable), cuyos “usos de interés social” se han ido ampliando según he relatado antes, introduce por primera vez un destino nuevo, impropio, distinto, de otra naturaleza: reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento.
Menos mal que esa posibilidad (que no obligación) de destinar el P. M.S. al fin impropio de reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento probablemente se haya convertido en un “brindis al sol” ya que dudo que, aparte de los demás requisitos indicados, se haya producido algún Acuerdo de un Pleno municipal justificando que no es necesario dedicar las partidas del Patrimonio Municipal del Suelo a los fines propios del mismo.
Por todo ello, concluyo,
-Conforme a la doctrina jurisprudencial –así, Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de Noviembre de 2.001 o de 21 de julio de 2011- recogida en las de la Sala de lo Contencioso-administrativo Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 3 de junio de 2004, de 19 de Junio de 2007 o 18 de diciembre de 2007, entre otras, «la Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, …….. y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea». Y si bien dichos pronunciamientos judiciales se referían a leyes estatales de suelo anteriores, incluido el citado texto refundido de 1992, es evidente que pueden y deben aplicarse a la situación actual de forma que ha de mantenerse que el destino de los ingresos procedentes del Patrimonio Municipal del Suelo ha de ser alguno de los específicos señalados actualmente en el artículo 52.1 del TRLRSOU. Como se proclama en dichos pronunciamientos judiciales «sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los Patrimonios Municipales del Suelo abandonando su origen, su caracterización y finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas finalidades presupuestarias municipales». Y en relación a la expresa previsión legislativa en contrario (introducida mediante el transcrito apartado 5 de dicho artículo 52) ya he opinado sobre la excepcionalidad y “brindis al sol” que supone la misma.
Por ello –aviso a navegantes, ya que estamos en periodo de elaboración del Presupuesto Municipal para 2020- en el estado de gastos deben hacerse las previsiones necesarias respecto al producto de los ingresos derivados de la gestión del Patrimonio Municipal del Suelo, en coherencia con las previsiones legales y jurisprudenciales citadas en cuanto al destino que ha de darse al mismo.
-Siquiera sea como principio rector de la política social y económica el deber de las Administraciones Públicas, y por tanto de las Entidades Locales, de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada, concretado en las disposiciones citadas del vigente TRLRSOU (artículos 20.1 b) y 52.1) y en las respectivas leyes autonómicas sobre urbanismo y suelo, tiene amparo constitucional la previsión tanto de la reserva mínima de un porcentaje del suelo residencial destinado a vivienda sujeta a un régimen de protección pública como la obligación de destinar los bienes, recursos y derechos integrantes de los patrimonios públicos del suelo a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social en los términos expuestos.
Por cierto, aunque las promesas electorales, manifestaciones o pactos políticos deben mirarse con mucha precaución y hasta recelo, he leído que en el preacuerdo de coalición de fecha 12 noviembre del presente año entre los dos partidos políticos que intentan formar nuevo Gobierno tras las recientes elecciones generales, se incluye un punto 2 en el que, entre otros objetivos se indica: «La vivienda como derecho y no como mera mercancía». Veremos.
Así pues, ¡que revivan los patrimonios municipales del suelo! Y sigamos caminando todos por la senda constitucional.
