Sin actividad, sin plazo: sobre la inexistencia de plazo para la interposición de Recurso Contencioso contra la inactividad de la Administración

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El art. 29.1 de la LJCA contiene la regulación del recurso contencioso-administrativo en materia de inactividad de la Administración.

Las peticiones de los ciudadanos ante la Administración deben ser atendidas, ofreciendo esta una respuesta debida y en un plazo razonable de tiempo; no así, no toda falta de respuesta habrá de entenderse como inactividad pues como afirmaba la Sentencia de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004: «(…) la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad material de la Administración (…)».

Sobre lo que queremos llamar la atención en este punto es el plazo para la interposición del recurso contencioso en materia de inactividad.

Establece el art. 46.2 LJCA un plazo específico, señalando que «en los supuestos previstos en el artículo 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo».

La jurisprudencia tradicional ha venido considerando este plazo como tributario de una naturaleza diferenciada al recogido en el art. 46.1 LJCA, que establece que en el caso de actos presuntos «el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa especifica, se produzca el acto presunto».

Interpretando este inciso, el Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo -así como el criterio consolidado y pacífico resto de órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa- partiendo de la concepción de la desestimación por silencio administrativo como mera ficción legal que abre la posibilidad de impugnación y no como verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento, concluyeron que «la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el artículo 46.1 LJCA» ( STC 52/2014 de 10 de abril de 2014 que corrobora el criterio ya plasmado por anteriores sentencias del mismo Tribunal y del Tribunal Supremo, como las SSTS 269/2004, de 23 de enero; 2024/2006, de 21 de marzo; 4384/2007, de 30 de mayo; 1600/2009, de 31 de marzo; y 1978/2013, de 17 de abril).

Pese a ello, la mayoría de nuestros Tribunales no aplicaban este criterio en los casos de inactividad ex art. 29.1 LJCA, siendo prueba de ello la Sentencia del TSJ de Galicia, Sala de lo C-A, Sec. 2, núm. 395/2015, de 11 de junio que afirmaba[1]:

«En este caso se trata de un supuesto de inactividad, no de silencio, puesto que el requerimiento ante Aguas de Galicia lo es para que se ejecutasen la resolución de 16 de julio de 2013 y 9 de enero de 2012, confirmada esta última por la anterior, que sancionan a D. Cesareo con multa e imposición de la obligación de reponer las cosas a su estado anterior al de la realización de las obras denunciadas. La fecha del requerimiento es el 11 de noviembre de 2013, que es la fecha del sello en el registro general de la Xunta de Galicia; el plazo de un mes para atender al requerimiento vencía el 11 de diciembre de 2013; a partir de ello, los dos meses desde el transcurso de este plazo se cumplen el 11 de febrero de 2014. El recurso contencioso- administrativo tiene fecha de entrado en el Decanato de los Juzgados de 29 de abril de 2014, por consecuencia fuera de plazo. Se trata de un supuesto en que existe un acto firme que la Administración no lleva a ejecución. Y no es un supuesto de silencio administrativo sino de inactividad, tal y como lo califica la propia parte demandante, que no puede pretender la aplicación de los plazos del silencio cuando existen plazos previstos legalmente de forma expresa para impugnar los supuestos de inactividad, que es como lo califica la propia parte. Por ello no es posible equiparar, como pretende a efectos de plazos, la inactividad con la desestimación por silencio».

Ahora el Tribunal Supremo lo viene a ratificar con su Sentencia núm. 366/2020, de 5 de febrero de 2020, confirmando el criterio ya plasmado tangencialmente en su Sentencia de 26 de junio de 2018 (rec. 1017/17).

En la Sentencia de 26 de junio, eran dos las cuestiones que planteaban interés casacional objetivo, tal que si en los recursos contencioso-administrativos interpuestos en los supuestos previstos en el artículo 29.1 LJCA, transcurridos los plazos previstos en dicho artículo sin obtener respuesta de la Administración y transcurrido el plazo de dos meses subsiguiente previsto en el artículo 46.2 LJCA, si:

  • Es admisible o inadmisible por extemporáneo el recurso contencioso administrativo que se interponga contra la inactividad de la Administración;
  • Efectuado un nuevo requerimiento o reclamación contra la misma inactividad, comienzan a computarse de nuevo los plazos antedichos, habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso contencioso-administrativo contra dicha inactividad.

Pese a que en el cuerpo de la Sentencia la Sala dejaba entrever su posicionamiento sobre la eventual falta de extemporaneidad del Recurso Contencioso contra la inactividad de la Administración, la Sala sólo se pronunció expresamente sobre la segunda cuestión que presentaba interés casacional al no considerar ya la primera procedente a los efectos del recurso, afirmando:

«Esclarecida en el sentido expuesto la cuestión, no se precisa, como adelantamos, dar una respuesta general con ocasión del presente recurso al problema que también se plantea con el mismo carácter general acerca de si, trascurridos más de dos meses, después de los tres meses a partir del requerimiento de que dispone la Administración para atenderlo, se está o no en plazo para interponer recurso contencioso-administrativo (artículo 46.2 de nuestra Ley Jurisdiccional). No solo no parece ello necesario sino que en rigor resultaría incluso improcedente, en cuanto que, con base en la conclusión alcanzada en el párrafo precedente, se está en condiciones de resolver el presente recurso sin desbordar su marco propio».

Con su Sentencia de 5 de febrero de 2020, la Sala -apoyándose en la jurisprudencia que confirma la falta de extemporaneidad de los recursos en materia de desestimación presunta- viene a completar (o reafirmar) su anterior pronunciamiento, estableciendo que:  

«Sobre la base de cuanto ha quedado expuesto, y, con interpretación de los arts. 29.1 y 46.2 LJCA, hemos de concluir que la impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, cumplido el requerimiento (que puede reiterarse mientras subsista la inactividad y no tenga respuesta) y el plazo establecido en el art. 29.1, no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.2»

Con este pronunciamiento se blinda de inadmisiones a limine en sede judicial al administrado con una de triple protección frente a la falta de actuación, o actuación defectuosa, de la Administración:

  1. Contra la notificación defectuosa de un acto administrativo (Sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno) núm. 112/2019, de 3 de octubre de 2019[2], entre las más recientes);
  2. Contra la desestimación presunta por silencio administrativo (Sentencia Tribunal constitucional núm. 52/2014 de 10 de abril de 2014, entre otras);
  3. Contra la inactividad de la Administración (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 366/2020, de 5 de febrero de 2020).

El pronunciamiento del Tribunal Supremo no podría ser otro, pues al tiempo que nuestra Administración habrá de aplicar unos esenciales principios de BUENA ADMINISTRACIÓN en sus actuaciones, el administrado tendrá derecho a exigir respuestas incluso ante el órgano judicial competente sin que recaiga sobre este como una losa -y a la vez como una “salvación” para la Administración- la previa falta de respuesta de esta última; de lo contrario, jamás podrá darse cumplimiento -o fiscalizarse- esos criterios de buena administración que venía reiterar el Tribunal Supremo en su Sentencia (Sec. 2) de 18 de diciembre de 2019 (1853/2019)[3]:

«Procede reiterar como doctrina de interés casacional la que declaramos en nuestra sentencia de 5 de diciembre de 2017, cit., reafirmando que del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva. No se trata, por tanto, de una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva y, en lo que ahora interesa sobre todo, a una resolución administrativa en plazo razonable».


[1] Otras Sentencias, en similar sentido: STSJ de País Vasco, de 4 de octubre de 2011 o STSJ de Cantabria, de 17 de mayo de 2012.

[2] Sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno) núm. 112/2019, de 3 de octubre de 2019, Recurso de amparo 2598-2017 en la que analizando un supuesto de inadmisión de Recurso contencioso, el Tribunal Constitucional reconoció la vulneración para con la recurrente de su derecho a tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso al proceso, al tiempo que el Tribunal a quo no había realizado pronunciamiento expreso, precisamente, sobre una notificación administrativa considerada defectuosa por practicarse sin “pie de recurso”; afirma la Sala:

“La sentencia recurrida, al acordar la inadmisión del recurso sin examinar si, como alegaba la recurrente, el acto impugnado no habría sido debidamente notificado ha efectuado una aplicación rigorista de la causa de inadmisión prevista en el art 69 c) LJCA. Ciertamente, este precepto establece que la sentencia declarará la inadmisión del recurso cuando tuviera por objeto actos no susceptibles de impugnación y entre estos actos se encuentran los que no ponen fin a la vía administrativa (art. 25 LJCA). Ahora bien, ha de tenerse en cuenta también que la Ley de procedimiento administrativo impone a la administración el deber de notificar sus resoluciones indicando, entre otros extremos, si el acto es o no definitivo en la vía administrativa y los recursos que puede interponer contra el mismo y además dispone que las notificaciones que no contengan esta información no surtirán efectos hasta que el interesado interponga el recurso procedente. Así lo establecía expresamente el art. 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común, que era la norma aplicable en el supuesto ahora enjuiciado, y así lo prescribe ahora el art. 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Por ello, el órgano judicial, antes de acordar la inadmisión por este motivo, hubiera debido examinar si la resolución impugnada había sido debidamente notificada. La Sala, sin embargo, consideró que, en virtud de lo dispuesto en el art. 69 c) LJCA, el recurso resultaba inadmisible «con independencia de su pretendida falta de notificación en forma a la demandante», por lo que se limitó a constatar que el acto impugnado no era definitivo en vía administrativa, pero no tomó en consideración si la administración, al notificar a la recurrente esta resolución, le había ofrecido la información necesaria para que pudiera ejercer debidamente su derecho a recurrirla.

Esta forma de proceder supone desconocer las garantías que, a estos efectos, consagraba el art. 58.3 LPC (actualmente establecidas en el art. 40 LPACAP) y permitir que la administración pueda beneficiarse de sus propias irregularidades en detrimento de los derechos de los afectados por la resolución. El Tribunal tiene declarado, entre otras muchas, en la STC 158/2000, de 12 de junio, FJ 6, que «no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales (SSTC 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4, y 193/1992, de 16 de noviembre, FJ 4) y perjudicando paralelamente al particular afectado por el acto administrativo, que no quedó ilustrado de la vía a seguir frente a una resolución que estimaba gravosa como consecuencia de la falta de diligencia o del error de la administración al realizar una notificación insuficiente sin cumplir los estrictos requisitos que el art. 58.2 LPC recoge» (en este sentido SSTC 179/2003, de 13 de octubre, FJ 4; 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 5; 14/2006, de 16 de enero, FJ 2, y 239/2007, de 10 de diciembre, FJ 2). Por esta razón, en este supuesto el Tribunal entiende que la decisión de inadmisión no guarda la debida proporcionalidad e incurre en un rigor excesivo, pues, al no examinar si la indebida actuación procesal de la recurrente podía tener su origen en los defectos en los que incurrió la administración al notificar el acto, no ha ponderado debidamente los intereses que la inadmisión del recurso sacrifica.”

[3] También ilustrativa a estos efectos, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala C-A, Sec. 5º, núm. 73/2020 de 20 de enero de 2020.

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