Tenue protección de deudores hipotecarios bajo el umbral de exclusión

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Vivimos tiempos de Real Decreto-ley, un instrumento normativo que, como demuestra nuestra historia reciente, adquiere gran protagonismo cuando las circunstancias económicos son adversas. No es lugar ni momento para glosar aquí las críticas habitualmente formuladas contra tal forma de legislar, que minimiza los procedimientos y lamina en gran medida el papel del Parlamento, pese al trámite de convalidación o, incluso, a su posterior tramitación como proyectos de ley. Pero no conviene olvidar que, en el marasmo económico en que andamos en vuelto, como ha ocurrido en otras ocasiones, también las reglas habituales del sistema democrático para la producción de normas legales resultan seriamente afectadas.El caso es que, inmerso el sistema financiero y, como elemento central del mismo en nuestro país, el mercado hipotecario, en un profundo proceso de reestructuración, ha llegado ahora el turno de abordar la situación de quiénes, tras haber engrosado las ya ingentes listas de parados en nuestro país, son incapaces de atender el pago de su deuda hipotecaria y, en tan graves circunstancias, se ven obligados a abandonar su vivienda al ejecutarse la garantía real que pesa sobre la misma. La cuestión la aborda el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, que incide sin duda sobre el debate social acerca de la dación en pago que el Pleno del Congreso de los Diputados, el pasado 7 de marzo de 2012, ha rechazado regular.

El Real Decreto-ley 6/2012 parece ser, por tanto, la alternativa del Gobierno a la regulación de la dación en pago de viviendas hipotecadas como mecanismo para hacer frente a la problemática de los deudores hipotecarios situados bajo el umbral de exclusión, incapaces de hacer frente a su deuda hipotecaria. La normativa se configura como de adhesión voluntaria para las entidades de crédito o cualquier otra entidad que, de manera profesional, realice la actividad de concesión de préstamos o créditos hipotecarios (numerosas entidades se han adherido ya tras el explícito apoyo de la CECA). La norma, para evitar posibles problemas, establece expresamente la imposibilidad de extensión de la aplicación del Código de Buenas Prácticas, con carácter normativo o interpretativo, a cualquier ámbito; y prevé también el seguimiento de su aplicación por una comisión de control con representantes de la Asociación Hipotecaria Española, el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa.

La explícita voluntad de proteger los intereses de las entidades de crédito u otras que se adhieran al Código luce también en la regulación de las consecuencias de la aplicación indebida por el deudor de las medidas para la reestructuración de la deuda hipotecaria inmobiliaria. Así, al margen de la responsabilidad por los daños causados de quien se beneficie indebidamente de las medidas de reestructuración del capítulo segundo del Real Decreto-ley o de la aplicación del Código o de aquellos que, voluntaria y deliberadamente, busquen situarse o mantenerse en el umbral de exclusión para acogerse a lo anterior, deja a salvo las “responsabilidades de otro orden a que la conducta del deudor pudiera dar lugar”, aludiendo quizá a las penales (art. 7 del Real Decreto-ley 6/2012). Es más, el importe de los daños y perjuicio se eleva hasta el beneficio indebidamente obtenido por el deudor por la aplicación de la norma, previsión que cuenta con precedentes en el ámbito sancionador administrativo, pero que no parece en exceso coherente con el régimen civil.

La aplicación del Código de Buenas Prácticas, sin embargo, no se prevé generalizada. Existen límites objetivos y subjetivos. Aun cuando nada impide que las entidades de crédito apliquen el Código más allá, de ocurrir así no se aplicarían los beneficios fiscales, la reducción de intereses moratorios u otras previsiones específicas que ha regulado el Real Decreto-ley 6/2012. Entre los límites objetivos deben destacarse la limitación del precio de adquisición en función del número de habitantes del municipio en que se ubique la vivienda, que excluye gran número de inmuebles (art. 5.2 Real Decreto-ley 6/2012). En Aragón, por ejemplo, se excluyen en todos los municipios las viviendas cuyo precio de adquisición haya superado los 120.000 euros, excepto en Zaragoza, donde se eleva a las viviendas cuyo precio no haya superado los 180.000 euros (sin que pueda extenderse esa cantidad a los municipios de su entorno, al no existir área metropolitana ni contar Zaragoza con más de un millón de habitantes). Con tales precios conviene tener presente que quedarán excluidas incluso las viviendas protegidas de mayor superficie útil. Tan estricta limitación no resulta lógica, a mi juicio, pues lo determinante debiera ser la situación del deudor, en el umbral de exclusión, y la posibilidad de reconducir su situación en la forma prevenida en el Código de Buenas Prácticas. Lo mismo cabe afirmar, ya en el marco del Código incluido en el anexo del Real Decreto-ley 6/2012, de la prohibición de solicitar acogerse al plan de reestructuración dirigida a los deudores que se encuentren en un procedimiento de ejecución, una vez que se haya producido el anuncio de la subasta, especialmente cuando dicho anuncio haya tenido lugar antes de la entrada en vigor del propio Real Decreto-ley o, en su caso, de la adhesión al Código de la entidad prestamista. Se admite, en cambio, que estos deudores soliciten la quita a la que aludiré posteriormente, pero no la dación en pago prevista en el Código.

Desde la perspectiva subjetiva el concepto clave es el de umbral de exclusión (art. 3 del Real Decreto-ley 6/2012). De nuevo el nivel de exigencia resulta extremadamente exigente y, consecuentemente, excluyente. Es preciso que todos los miembros de la unidad familiar carezcan de rentas derivadas del trabajo o de actividades económicas, que la cuota hipotecaria resulte superior al sesenta por ciento de los ingresos netos que perciban el conjunto de los miembros del a unidad familiar, que el conjunto de los miembros de la unidad familiar carezca de otros bienes o derechos patrimoniales suficientes con los que hacer frente a la deuda, que se trate de un crédito o préstamo garantizado con hipoteca que recaiga sobre la única vivienda en propiedad del deudor y concedido para la adquisición de la misma, que se trate de un crédito o préstamo que carezca de otras garantías reales o personales (o, de existir estas, que los garantes estén incursos en las dos primeras circunstancias). Asimismo, si existen codeudores que no formen parte de la unidad familiar deberán concurrir en ellos las tres primeras exigencias que se acaban de reseñar. En la práctica, esto supone que la entidad prestamista no cuenta, al margen de la vivienda hipotecada, sino con la garantía personal del deudor o deudores. Nada más. Su situación, desde la perspectiva de recuperar lo prestado, es tan mala como la del deudor para poder pagarlo.

El Código de Buenas Prácticas sintetiza, en lo esencial, las habitualmente seguidas en los últimos meses por muchas entidades de crédito para evitar tener que adjudicarse todavía más activos inmobiliarios ejecutados. El objetivo no es otro, como siempre, que tratar de recuperar la mayor parte posible de lo prestado arbitrando sucesivamente una serie de medidas tendentes a lograr que el deudor pueda pagar la deuda, comenzando con un plan de reestructuración de la deuda, incluso con posible reunificación de varias, construido mediante carencia en la amortización de capital de hasta cuatro años, ampliación del plazo de amortización hasta cuarenta desde la concesión del préstamo o reducción del tipo de interés aplicable hasta el euribor incrementado en veinticinco puntos básicos. Si la reestructuración resulta inviable, podría pasarse a una segunda fase, adoptando medidas complementarias, fundamentalmente una quita para la cual se proponen en la norma diferentes métodos de cálculo [apartado 2.b) del Código]. Si ninguna de las dos alternativas anteriores resulta viable, los deudores comprendidos en el artículo 2 del Real Decreto-ley 6/2012 “podrán solicitar la dación en pago de su vivienda habitual en los términos previstos en este apartado” [apartado 3.a) del Código]. Alcanzado el umbral de exclusión e inviable la reestructuración de la deuda, incluso con quita, en mi opinión nos encontramos ante el auténtico avance que aporta el Código de Buenas Prácticas, que no es otro que la dación en pago, que “supondrá la cancelación total de la deuda garantizada con hipoteca y de las responsabilidades personales del deudor y de terceros frente a la entidad por razón de la misma deuda” [apartado 3.b) del Código], ello sin perjuicio de la posibilidad del deudor de permanecer en la vivienda como arrendatario durante dos años [apartado 3.c) del Código]. Es este decisivo avance, y no otro, el que explica a mi juicio el restrictivo ámbito de aplicación, objetivo y subjetivo, del Código. Ni tan siquiera como buena práctica, ni tan siquiera sujeto a adhesión voluntaria, el sistema financiero acepta esta posibilidad como regla general, como regla aplicable en gran número de supuestos.

A mi juicio, el sistema de protección de deudores hipotecarios sin recursos que ha establecido el Real Decreto-ley 6/2012 contribuirá a aliviar la situación de algunas familias. Habrá que esperar los resultados de su aplicación. Pero está concebido como una medida objetivamente y temporalmente limitada, coyuntural, lo que impide que consolide un avance en la que, a mi juicio, sería la buena dirección. La dación en pago, en la medida en que incrementa el riesgo y aun cuando suponga un incremento del coste financiero, contribuiría de manera decisiva a impedir nuevas burbujas inmobiliarias, al igual que lo harían limitaciones de plazo de amortización o esfuerzo, o la supresión de los incentivos fiscales. Las cosas, sin embargo, no parecen ir por ahí en lugar de estimular la vivienda en alquiler, con las muy diversas fórmulas existentes en Europa, la rehabilitación de edificios y la regeneración urbana. La necesaria reconversión del sector inmobiliario español parece que tendrá que esperar.

Zaragoza, 18 de marzo de 2012.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

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