Hace unas semanas dediqué un comentario en este foro al Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda. Me centré, quizá harto mi subconsciente de eternos, imprecisos y voluntaristas debates competenciales en este hiperautonómico Estado nuestro, en la cuestión sustantiva, la admisibilidad constitucional de la expropiación de uso de la vivienda que regula la norma citada. Frente a dicho Decreto-ley el Tribunal Constitucional ha admitido a trámite, con el efecto suspensivo previsto en el art. 161.2 CE, el recurso de inconstitucionalidad número 4286-2013, promovido por el Presidente del Gobierno contra el artículo 1, por el que se da nueva redacción a los artículos 1.3, 25 y 53.1.a) de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, y la disposición adicional segunda del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda. Y, pese al interés de lo sustantivo, de nuevo el debate se centrará en lo formal, la concurrencia de las circunstancias determinantes de la posibilidad de aprobar un Decreto-ley y los límites materiales constitucionalmente impuestos a éste, y lo competencial.
En relación con dicho recurso emitió el Consejo de Estado su Dictamen 706/2013, de 4 de julio, que concluye, por mayoría, “que existen fundamentos jurídicos para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1 del Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, por el que se da nueva redacción al artículo 1.3 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, y se introducen en ella los artículos 25 y 53.1.a), y contra la disposición adicional segunda del referido Decreto-ley”.
En relación con la primera cuestión, la concurrencia del presupuesto constitucional habilitante del uso del Decreto-ley, el Consejo de Estado considera que concurre únicamente en relación con el régimen de expropiación de uso previsto en la disposición adicional segunda de la norma andaluza “pues trata de atender a la alarmante situación de un colectivo que, como consecuencia del posible lanzamiento de su vivienda habitual, se encuentra en situación de riesgo de exclusión social; esta circunstancia, unida al elevado número de potenciales afectados por la situación descrita, legitima el uso del Decreto-ley como vehículo normativo que permite dar respuesta rápida y eficaz a un problema acuciante” [Dictamen 706/2013, III.a)]. En lo demás, en cambio y siempre a juicio del Consejo de Estado, nos encontramos ante una regulación con vocación de permanencia que no parece llamada a resolver situación alguna de extraordinaria y urgente necesidad.
También desde la perspectiva de los límites materiales del Decreto-ley considera el Consejo de Estado que la norma andaluza puede vulnerar la CE, dado que, por ejemplo, “el nuevo artículo 1.3 de la Ley andaluza 1/2010, que impone a los propietarios de las viviendas radicadas en el territorio de Andalucía de un deber de dar a su propiedad, siempre y en todo caso, un determinado uso, configurando tal deber como parte del contenido esencial del derecho de propiedad, es una norma que de manera evidente altera el que hasta ahora ha sido el contenido propio de tal derecho, en el que se entendía incluida la facultad de dar a una vivienda otros destinos distintos del que por Decreto-ley se prevé ahora”.
Desde la perspectiva competencial, el Consejo de Estado se inclina por considerar del todo prevalente la competencia del Estado en materia de legislación civil (sin considerar la incidencia del derecho foral, por cierto), en conexión con la competencia estatal para el establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, sobre las competencias autonómicas en materia de vivienda y urbanismo. Aun cuando el Consejo de Estado invoca a favor de su posición la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987, que bien pudiera utilizarse también en contra, a mi juicio su argumento, que no es otro que la previa existencia de una normativa estatal que incorporaba medidas orientadas a atender la función social de la propiedad agraria, sin concretar cual ni su cobertura competencial, por cierto, resulta endeble.
Y es que frente a la opinión del Consejo de Estado, si ya resulta discutible la interpretación que realiza de la distribución competencial en la materia, además existen precedentes en diversos ámbitos sobre el tratamiento de la vivienda vacía, tanto en los planes estatales y autonómicos de vivienda como en la legislación autonómica de vivienda, especialmente en relación con la propiedad urbana, pero también con la propiedad de la vivienda y las medidas en relación con las viviendas vacías, pero, sobre todo, es la propia y reciente legislación estatal la que desmiente el argumento del Consejo (en línea con lo que ha afirmado, por ejemplo, Iñigo Maguregi).
En este sentido, en el párrafo tercero del apartado I del Preámbulo de la reciente Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, se reconoce como uno de los indicadores que obstaculizan “el camino de la recuperación económica, mediante la reconversión del sector inmobiliario y de la construcción y también la garantía de un modelo sostenible e integrador, tanto ambiental, como social y económico “el dato significativo de vivienda nueva vacía, 723.043 viviendas”. Y no queda ahí el posicionamiento del legislador estatal, que ha establecido que “los poderes públicos formularán y desarrollarán en el medio urbano las políticas de su respectiva competencia de acuerdo con los principios de sostenibilidad económica, social y medioambiental, cohesión territorial, eficiencia energética y complejidad funcional, para: b) Favorecer y fomentar la dinamización económica y social y la adaptación, la rehabilitación y la ocupación de las viviendas vacías o en desuso” [art. 3.b) Ley 8/2013]. Pero es que ya antes de la Ley 8/2013, preveía la legislación estatal que “el derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, comprende, cualquier que sea la situación en que se encuentren, los deberes de dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato” (art. 9.1 Ley de Suelo, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, en su redacción original), precepto reforzado en ese mismo sentido tras su modificación mediante la citada Ley 8/2013.
Tampoco en relación con la disposición adicional segunda del Decreto-ley andaluz recurrido proporciona el Consejo de Estado mejores argumentos, al reconocer que ni vulnera las competencias estatales sobre expropiación forzosa ni incorpora expresamente reglas civiles o procesales que pudieran vulnerar las competencias estatales. Únicamente considera el Consejo de Estado que la regulación andaluza puede interferir en la eficacia del procedimiento de ejecución hipotecaria que compete regular al Estado. Y, ciertamente, interfiere, pero no por ello puede prejuzgarse la atribución de la competencia al Estado y la inconstitucionalidad de la norma autonómica. Esto sólo ocurrirá si la competencia autonómica no ampara una medida que, específicamente, tiene ese objetivo, primando la protección de los deudores hipotecarios en riesgo de exclusión sobre otras consideraciones que, sin embargo, Consejo de Estado, Presidente del Gobierno, Asociación Española de la Banca y Comisión Europea parecen ponderar en otro sentido.
