¡Pues algo habrá que hacer! ¿Y si cambiamos el plan?

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¡Pues algo habrá que hacer! ¿Y si cambiamos el plan?¡Pues algo habrá que hacer! Seguro que muchos munícipes han exclamado algo parecido cuando, pese a las frecuentemente reiteradas advertencias, se confirma el carácter ilegal de una obra, urbanización o plan urbanístico. Y, claro, lo más sencillo, cuando la realidad ha desbordado al plan es… cambiar el plan. Lo más sencillo, en definitiva, es utilizar una potestad como la de planeamiento, subordinada por entero al interés general, para lograr que lo que nació viciado pueda subsistir.

Pero las cosas no son tan simples. Baste recordar lo que establece el artículo 103.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme al cual “serán nulos de pleno Derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicen con la finalidad de eludir su cumplimiento”. Además, anticipándose en gran medida a las posibles demoras que pudieran acaecer para declarar tal nulidad, prevé el artículo 103.5 que “el órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia declarará, a instancia de parte, la nulidad de los actos y disposiciones a que se refiere el apartado anterior, por los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 109, salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley”. Claridad meridiana la del texto legal, acaso sólo empañada por el hecho de que sea sólo a instancia de parte como puede declararse la nulidad.

Modificar planes para deshacer entuertos es hoy un camino arriesgado, en extremo complejo cuando surja el más mínimo conflicto judicial y, especialmente, cuando el entuerto sea producto, precisamente de un conflicto judicial. Sin embargo, la práctica urbanística demuestra que, en muchas ocasiones, conflictos de legalidad se resuelven mediante alteración del plan que suscita la ilegalidad o alegalidad.

Viene al caso lo anterior, y lo que sigue, porque situaciones como la expuesta suelen provocar grandes debates públicos, aunque subyacen también, justo es reconocerlo, ciertos consensos sociales sobre la necesidad de arreglar las cosas como sea. Y, claro, ante la disyuntiva entre pagar o modificar, cualquier Ayuntamiento sabe qué hacer, especialmente cuando no tiene con qué pagar (que suele ser lo habitual).

Buen ejemplo de ello proporciona la Sentencia del Tribunal Supremo de once de marzo de dos mil ocho (casación 1056/2006), que desestima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Gondomar frente a los autos del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 21 de noviembre y 22 de diciembre de 2005 que, a instancia de la Xunta de Galicia, suspendieron la ejecución de un acto de un acuerdo municipal de “convalidación” del Plan General previamente anulado por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia. En este supuesto, la Xunta de Galicia optó por interponer recurso contencioso-administrativo frente al acuerdo municipal tendente a eludir el cumplimiento de la Sentencia. Lo interesante del caso es que, frente a la alegación municipal de que el procedimiento utilizado debió ser el del 103 de la Ley jurisdiccional, el Tribunal Supremo considera que, aun cuando “desde luego, la Junta de Galicia pudo promover un incidente de ejecución de aquellas sentencias que habían anulado el Plan, en cuanto el Ayuntamiento pretendía convalidar un Plan anulado judicialmente (dicho sea esto a los solos efectos de la suspensión que nos ocupa”, “también pudo, como lo hizo, interponer un recurso contencioso-administrativo independiente, lo que no causaba indefensión alguna al Ayuntamiento demandado, quien en un proceso plenario tenía y tiene más posibilidades de ataque y defensa”. A falta de uno, dos. Dos son los cauces procesales admitidos para reaccionar frente a situaciones como la expuesta.

El caso, por lo demás, no es novedad. Me recordaba otro anterior, de cierta fama y largo camino judicial, en el que estaban implicados, y enfrentados inicialmente, el Ayuntamiento de Escalante y la Administración autonómica cántabra. Comienza el tortuoso trasiego legal con la suspensión de efectos de una licencia el 14 de agosto de 1989 (hace ya tres Leyes del suelo estatales) por el propio Ayuntamiento de Escalante por invadir zona verde, suspensión ratificada, por lo demás, mediante Sentencia firme del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 24 de julio de 1990. Sin embargo, el diligente Ayuntamiento, sin duda confrontado ya al “modifica o paga”, impulsó la modificación puntual de sus Normas Subsidiarias, al decir del Tribunal Supremo “sin que existieran motivos de orden general que justificaran una variación del planeamiento, sino, únicamente para convalidar una actuación urbanística claramente irregular”. Fracaso municipal en sede autonómica, que rechaza definitivamente a modificación el 21 de febrero de 1991. Obviamente, el Ayuntamiento recurrió el acuerdo autonómico, pero la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 14 de abril de 1992, primero, y de 27 de noviembre de 1998, después, le fueron desfavorables pese al allanamiento de la Diputación Regional de Cantabria considerando el Tribunal que “la modificación puntual a que se refiere el litigio es nula de pleno Derecho, tanto por incurrir en el vicio de desviación de poder como por infringir disposiciones sustantivas y adjetivas de la Ley del Suelo”.

No se aquietaron los ánimos pues, instada la demolición por los recurrentes en los anteriores autos y desestimada por silencio administrativo tal petición, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 9 de diciembre de 1992, ratificada por la Sentencia del Tribunal Supremo, de 28 de enero de 1999, fue dicha actuación ordenada por los Tribunales, que rechazaron la pretensión municipal de inejecución de la Sentencia. Hete aquí que nada menos que el 6 de febrero de 2007 el Tribunal Supremo dicta nueva Sentencia (casación 2054/2004), mediante la cual, frente a la pretensión de subordinación de la demolición a hipotéticas indemnizaciones a los adquirentes de pisos y locales, considera el Tribunal Supremo que la demolición “no queda frenada por la transmisión de los pisos o locales a terceros, aunque estos lo fueran de buena fe, pues como dijimos en la sentencia de 12 de mayo de 2006, dictada en el recurso de casación número 10190 de 2003, los terceros adquirentes del edificio cuyo derribo se ordena, o de sus elementos independientes, ni están protegidos por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, ni están exentes de soportar las actuaciones materiales que lícitamente sean necesarias para ejecutar la sentencia”.

Así que, seis sentencias después la casa se hizo, y se vendió… y las Sentencias no se habían ejecutado tras dieciséis años de pleitos. No es de extrañar que el mismo Tribunal Supremo, acaso expresando su propia frustación, llegue a afirmar en la última de sus Sentencias sobre el tema, de momento, que “comprendemos el estado de ánimo de los recurrentes. Más aún al observar la rotunda ilegalidad con que actuó una Administración Pública, tanto al conceder la primera como la segunda de las licencias y al promover una modificación puntual de sus normas urbanísticas incursa en el más que reprobable vicio de la desviación de poder; vicio y modificación que otra Administración no atajó de inmediato, en sus acuerdos de 2 de agosto y 23 de noviembre de 1990, allanándose incluso en el recurso interpuesto por la primera para defender la ilegalidad de tal modificación”. Casi nada. Fuego graneado, hay para todos.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

1 Comentario

  1. Jeje, muy bueno el artículo. En otro orden de cosas me recuerda a los intentos del Gobierno de Aragón de modificar la Ley Urbanística para encajar el macro proyecto de Gran Scala. El mundo al revés…

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