Es frecuente la celebración durante la época estival de numerosos conciertos, espectáculos y eventos culturales a desarrollar en espacios públicos de localidades de toda nuestra geografía. El caso que vamos a analizar ha tenido lugar en la ciudad de Granada, en la que el Patronato de la Alhambra y Generalife – en adelante, PAG – dictó un Acuerdo por el que «convocaba» plazo de presentación de proyectos musicales integrales por entidades promotoras privadas para el ciclo musical «Músicas en el Generalife», dentro del programa cultural: «Verano en el Generalife» durante los meses de julio y septiembre de 2025 y 2026, y se aprobaba las disposiciones que lo regulaban.
Dicho Acuerdo fue publicado en la web del PAG, disponiendo la apertura del plazo de presentación de ofertas conforme al pliego de condiciones técnicas aprobadas en ese mismo Acuerdo, que regulaba cuestiones tales como los requisitos de la entidad promotora solicitante; la ejecución del proyecto musical integral: lugar y características; abono de precios públicos por la promotora; producción y realización del espectáculo, incluido el montaje, personal, venta de localidades, cancelación del espectáculo, incumplimientos y penalidades; solicitud y autorización del proyecto de espectáculo; duración; etc.
Se presentaron a través de registro electrónico los proyectos musicales de dos entidades mercantiles, siendo seleccionado uno de ellos y publicándose en la web del PAG un anuncio informando del resultado de la selección y un enlace al acta de la Comisión de Valoración.
Pocos días después, otra mercantil interpuso recurso especial en materia de contratación contra el anuncio de licitación, que no había sido publicado en el perfil del contratante, así como contra la adjudicación, que no se efectuó conforme a la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), aportando extractos de prensa para fundamentar que había tenido conocimiento de la adjudicación a través de la misma, interponiendo el recurso dentro de los quince días siguientes a haber tenido conocimiento de la adjudicación.
Según la recurrente, se trataba de un contrato sujeto a la LCSP, concretamente, el previsto en el artículo 25.1.b): contrato de naturaleza administrativa especial por estar vinculado al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquella.
Resulta elocuente la apreciación del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía (TARCJA), que reconoce legitimación a la recurrente «dado que muestra su interés en haber participadoen el procedimiento del cual predica su naturaleza contractual. Pone de relieve un perjuicio para sus intereses, al no haber tenido conocimiento ni por tanto haber podido participar en aquel, como consecuencia de la falta de publicación conforme a la legislación contractual».
Por su parte, el PAG sostuvo el carácter no contractual. El informe al recurso remitía “in aliunde” a un informe previo del órgano administrativo que tiene encomendado su asesoramiento jurídico y que viene a sostener que no estamos ante un contrato sujeto a la LCSP sino a una actividad sujeta a la Orden de 9 de noviembre de 2022, por la que se aprueban los precios públicos que han de regir el Conjunto Monumental de la Alhambra y el Generalife y sus bienes adscritos. Señala que no estamos ante un contrato administrativo stricto sensu, «sin perjuicio de que el negocio jurídico a que dé lugar este procedimiento que se articula por el PAG, sí cristalice en algún tipo de contrato con la entidad seleccionada en los términos en que se establezca».
El informe al recurso especial defendía que estaríamos ante un supuesto encuadrable dentro de las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos de explotación de bienes patrimoniales, excluidos por el artículo 9 de la LCSP. Sin embargo, el TARCJA no ha considerado adecuado fundamentar esa exclusión en dicha Orden, ya que no desarrolla la normativa patrimonial pública del Estado ni de la propia Junta de Andalucía, sino que aprueba los precios públicos que han de regir en el Conjunto Monumental de la Alhambra y Generalife y sus bienes adscritos.
Aunque no se explicaba en el informe al recurso especial, el Tribunal interpreta que el PAG parece pretender fundamentar la exclusión en el hecho de que la entidad seleccionada debe, con arreglo al pliego de condiciones, solicitar la autorización y uso del espacio escénico e instalaciones del Auditorio del Generalife con el fin de albergar espectáculos musicales, abonando por ello los precios públicos previstos en la referida Orden.
Puntualiza el Tribunal, tras un interesante análisis de las circunstancias concurrentes, que realmente no se trataría de una solicitud para realizar una actividad privada de las que contempla la Orden de precios públicos, sino que «se trata de la organización de un festival por la Agencia, donde ésta establece cómo usar esos espacios a través del condicionado que hemos reproducido, más allá de la reglamentación de la realización de un uso normal y voluntario de los espacios; de tal modo que cierra la posibilidad de toda libertad de actuación al promotor que sea adjudicatario. Incluso hasta valora, a efectos de la adjudicación, a quién elige como promotora final en función de la propuesta artística presentada. Es decir, no existe esa libertad, porque la organización delevento la hace la Agencia, y esto determina, condiciona y limita la posibilidad que tiene cualquier otro ciudadano de solicitar los bienes esa misma fecha, porque el uso y sus condiciones está preconfigurado por la Agencia para la organización de este festival».
Y añade, además, que el negocio jurídico principal es el que se está impulsando por el PAG, la promoción del festival, de manera que la exigencia de precios públicos prevista en la Orden «no puede servir de subterfugio para evitar la aplicación de la legislación ni patrimonial ni contractual».
Por otro lado, respecto a la cuestión relativa a si el negocio jurídico, en cuanto supone la utilización del dominio público por particulares, estaría sujeto a la legislación patrimonial – concesión demanial – o a la LCSP – contrato administrativo -, el TARCJA trae a colación el informe 29/2021 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, a cuyo tenor el criterio delimitador entre el contrato administrativo y la concesión demanial no es otro que el interés público, debiendo analizarse el negocio jurídico en cada caso concreto para determinar la finalidad perseguida por la Administración.
Mientras el contrato persigue fundamentalmente la satisfacción de un interés público, siendo la Administración la beneficiaria al obtener una prestación que le permite ofrecer un mejor servicio público, en la concesión o en la autorización demanial prevalece el interés económico del particular a quien se le concede el derecho a explotar bienes de carácter público.
En este sentido, remarca el Tribunal que el propio Acuerdo del PAG de 30 de enero de 2025, hace referencia a que desde 2021 existen una serie de motivos que determinan la programación de esta convocatoria o concurso teniendo como finalidad, no la cesión de los espacios del contrato para una cuestión únicamente de interés privado, sino un interés prevalentemente público, pues la cesión de los espacios concretos es un complemento necesario para la finalidad a satisfacer por dicha Agencia conforme a sus Estatutos, consistente en llevar a cabo unas actividades culturales que impulsan “el conocimiento y difusión del recinto monumental, de sus valores estéticos y de su historia”, aun cuando el destinatario final del servicio y pagador sea el usuario.
Se trata de una actividad cultural en la que el contratista obtiene un beneficio económico que proviene de la venta de entradas que realiza y, por ello, señala el TARCJA que «debe realizarse a través de una figura contractual pública sujeta a la legislación de contratos públicos». Ahora bien, aunque a la vista del pliego de condiciones y teniendo en cuenta que el contrato por objeto un espectáculo de diversión o entretenimiento, el Tribunal considera que podría calificarse como contrato de servicios, pero no estaríamos ante un contrato administrativo sino privado, conforme al artículo 25.1 a) de la LCSP.
No obstante, el hecho de que un contrato de promoción, producción y organización de eventos culturales se pueda calificar como de servicios no excluye la posibilidad de que pueda tratarse de un contrato de concesión de servicios, si se dan los requisitos para ello: contrato de servicios si no implica traslación del riesgo operacional (artículo 17 de la LCSP) y concesión de servicios (artículo 15 de la LCSP) en caso contrario.
Y, teniendo en cuenta que a la entidad privada promotora se le retribuirá con las cantidades que pudiera obtener por la venta de entradas de las representaciones teatrales y espectáculos que ella misma empresa propone y llevará a cabo, cuyo importe hace íntegramente suyo, siendo un montante variable al depender de la recaudación en taquilla, el Tribunal concluye que hay un riesgo en la explotación impuesto al contratista, un riesgo operacional, puesto que no se prevé que, en caso de ser deficitaria la taquilla, el PAG Agencia compensaría los gastosde la promoción y desarrollo del evento.
Por último, el TARCJA, al estimar el recurso – Resolución nº 198/2025, de 14 de abril -, se pronunció sobre la concurrencia de causas de nulidad de pleno derecho, dado que el anuncio de licitación no fue publicado en el perfil del contratante y, al no tramitarse con arreglo a la LCSP, la adjudicación del contrato se llevó a cabo prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Además, hizo indicación sobre cómo debía corregirse la infracción legal cometida: declarando la nulidad de todo el procedimiento de licitación publicado en la web del PAG, para que se procediese a tramitarlo como un contrato, debiendo convocarse una nueva licitación, sin perjuicio de las modificaciones y replanteamientos en su configuración que procediesen conforme a la LCSP.
En conclusión y en primer lugar, resulta fundamental destacar que la organización del ciclo cultural por parte del PAG va más allá del mero uso o cesión del espacio público, siendo determinante en la calificación contractual la implicación activa de la administración en la configuración del evento. Tal como recoge el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía en su resolución nº 198/2025, la administración no se limita a autorizar un uso, sino que diseña integralmente las condiciones esenciales del mismo, limitando la autonomía del promotor y fijando criterios específicos de valoración y selección. Esto, sin duda, refleja una clara prevalencia del interés público frente al interés privado.
Asimismo, cabe enfatizar que la propia resolución nº 198/2025 subraya que la orden de precios públicos no puede ser utilizada como subterfugio para eludir la aplicación de la normativa contractual pública. Dicha apreciación resulta clave, pues establece que la legislación patrimonial no excluye necesariamente la aplicación de la legislación contractual cuando la naturaleza del negocio jurídico así lo exija por prevalecer un interés general y público.
A mayor abundamiento, conviene señalar que la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo (STS de 17 de julio de 1995) coincide con esta interpretación, destacando que se consideran contratos administrativos aquellos orientados a satisfacer intereses generales atribuidos a la esfera específica de competencia administrativa, criterio que claramente se cumple en este supuesto.
Además, en línea con esta argumentación, es pertinente citar el Informe 13/2014 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Cataluña, que en supuestos análogos a la organización de eventos culturales y festivales, sostiene claramente que dichos contratos deben tramitarse siguiendo rigurosamente las prescripciones establecidas en la Ley de Contratos del Sector Público. La relevancia de esta referencia jurisprudencial radica en su coincidencia con los criterios adoptados por el TARCJA en este caso concreto.
En definitiva, la calificación del contrato depende esencialmente del objeto concreto del negocio jurídico analizado, pero lo que prevalece siempre, tal como se ha señalado, es el estricto cumplimiento de la legislación aplicable, especialmente la Ley de Contratos del Sector Público, que vela por la transparencia, la libre concurrencia y la prevalencia del interés general sobre cualquier consideración particular.
