La Junta Consultiva de Contratación Pública de Canarias ha publicado su informe 3/2026 de 26 de febrero en el que responde consulta sobre si puede considerarse de aplicación la disposición adicional (DA) novena de la LCSP a toda la contratación de bases de datos jurídicos, cuando la suscripción incluye de forma integrada e inseparable funcionalidades técnicas con herramientas de inteligencia artificial para la consulta, búsqueda, síntesis y organización de la información contenida en la base de datos, o requeriría, en ese caso, diferenciarse procedimentalmente entre la suscripción a la base de datos y las funcionalidades técnicas
Recordemos que la dicha DA 9ª establece lo siguiente:
«Disposición adicional novena. Normas especiales para la contratación del acceso a bases de datos y la suscripción a publicaciones.
1. La suscripción a revistas y otras publicaciones, cualquiera que sea su soporte, así como la contratación del acceso a la información contenida en bases de datos especializadas, y en la medida en que resulten imprescindibles, la contratación de los servicios necesarios para la suscripción o la contratación citadas anteriormente, podrán efectuarse, cualquiera que sea su cuantía siempre que no tengan el carácter de contratos sujetos a regulación armonizada, de acuerdo con las normas establecidas en esta Ley para los contratos menores y con sujeción a las condiciones generales que apliquen los proveedores, incluyendo las referidas a las fórmulas de pago. El abono del precio, en estos casos, se hará en la forma prevista en las condiciones que rijan estos contratos, siendo admisible el pago con anterioridad a la entrega o realización de la prestación, siempre que ello responda a los usos habituales del mercado.
2. Cuando los contratos a que se refiere el apartado anterior se celebren por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, las entidades del sector público contratantes tendrán la consideración de consumidores, a los efectos previstos en la legislación de servicios de la sociedad de la información y comercio electrónico»
La Junta concluye así:
«Primera. Las funcionalidades técnicas basadas en inteligencia artificial conexas a las bases de datos jurídicos podrán considerarse prestaciones complementarias comprendidas en el régimen especial previsto en la disposición adicional novena de la LCSP, cuando concurran las condiciones expuestas en el presente informe. En particular, cuando mantienen un carácter estrictamente instrumental y accesorio respecto del objeto principal del contrato, se integren de forma inseparable en la oferta comercial estándar del proveedor y constituyen, junto con aquel, una única unidad funcional, técnica y económica destinada al aprovechamiento efectivo de la base de datos, sin que quepa apreciar la existencia de un objeto contractual autónomo diferenciado.
Segunda. La entidad contratante deberá justificar de forma expresa en el expediente que dichas funcionalidades no alteran la naturaleza ni el objeto del contrato -la suscripción a la base de datos-, sino que constituyen prestaciones complementarias necesarias para garantizar la plena operatividad del servicio de acceso a la información. A tal efecto, deberá acreditarse la unidad funcional, técnica y económica del objeto contractual, la indisociabilidad técnica y comercial entre las funcionalidades y el servicio principal, así como la finalidad estrictamente instrumental de aquellas, de modo que su eventual separación carecería de justificación objetiva y daría lugar a una fragmentación artificial del objeto contractual».
Los informes de las Juntas Consultivas que se han emitido en los últimos años sobre el contrato menor con objeto de acceso y suscripción a publicaciones y bases de datos han destacado que la significación de la DA 9ª de la LCSP es que la contratación de los objetos contractuales que allí se recogen (suscripciones a publicaciones y revistas y suscripción a bases de datos especializadas), no se configuran propiamente como un contrato menor con todas sus características y por ello no les es de aplicación la limitación de duración del contrato menor, ni la cuantía que se fijan respectivamente para el contrato menor en artículos 29.8 y art. 118 de la LCSP.
Este análisis se realizó con profundidad en el informe 3/2018 de la Junta Consultiva de Aragón. La Junta Consultiva de Catalunya en su informe 14/2024 declara que los contratos bajo cobertura de la DA 9ª no son propiamente un contrato menor y que se contratan de forma más flexible que el propio contrato menor.
La regulación de lo que hoy es la DA 9ª de la LCSP se inició en la DA 12ª de la ley 30/2017, de 30 de octubre, disposición que ya figuraba en el proyecto de ley presentado por el Gobierno con idéntico redactado que ahora leemos en la LCSP/2017 y que pasó la tramitación parlamentaria sin enmienda alguna.
En la Exposición de motivos de la ley 30/2017 no se hace mención de la razón de esta incorporación, pero parece evidente que su causa fue y continúa siendo las enormes dificultades por no decir imposibilidad absoluta y manifiesta de que la adquisición de las suscripciones a publicaciones especializadas se sometiera a las condiciones operativas de la contratación pública. No solo es evidente que no hay concurrencia empresarial posible, sino que es el comprador el que debe cumplir las condiciones comerciales de suscripción y pago que establece el suministrador de la suscripción lo que se reconoce expresamente en la DA 9ª «….y con sujeción a las condiciones generales que apliquen los proveedores, incluyendo las referidas a las fórmulas de pago. El abono del precio, en estos casos, se hará en la forma prevista en las condiciones que rijan estos contratos, siendo admisible el pago con anterioridad a la entrega o realización de la prestación, siempre que ello responda a los usos habituales del mercado». La «solución» normativa es considerar estas adquisiciones como una modalidad de la contratación directa y sometimiento de condiciones de pago y de suscripción según las indicaciones del mercado, sin indicar su duración máxima y hasta el umbral del contrato armonizado. Una calificación contractual forzada.
Un tipo contractual tan especial no encaja con el conjunto de la LCSP. La DA 9ª se justifica en última instancia por el planteamiento radical seguido por la Comisión Europea entendiendo la contratación pública como instrumento de realización de mercado único europeo hasta unos límites propios del paroxismo. Ese concepto se configura como un auténtico agujero negro que absorbe absolutamente todo contrato oneroso celebrado por un poder adjudicador con una empresa privada con unas excepciones que no excluyen prestaciones que siendo onerosas no se corresponden con la existencia de un mercado proveedor y por tanto no hay posibilidad de concurrencia competitiva ni selección de la mejor oferta.
Las directivas comunitarias de contratación han incorporado en el procedimiento negociado sin licitación todos aquellos contratos que no tienen concurrencia posible y ello sin más consideraciones. Así se incluyen los «…que el objetivo de la contratación sea la creación o adquisición de una obra de arte o actuación artística única» (art. 32.2.b) de la directiva 2014/24). Estos objetos singulares ni siquiera los ha incluido como contratos de servicios sociales y otros relacionados en el anexo XIV de la directiva incluidos en el ámbito de esta cuando el valor estimado es igual o superior a 750.000€ entre los cuales se incluyen los servicios de recauchutado o de herrería (¡). El considerando 23 de la directiva 2014/24 sin embargo reconoce que los contratos relativos a los guiones o a las actuaciones artísticas necesarios para la realización del programa queden excluidos de aplicación de la normativa de la directiva por los propios proveedores de servicios de medios de comunicación, destinados a la compra, el desarrollo, la producción o la coproducción de programas listos para su uso y de otros servicios preparatorios.
Este fundamentalismo de la Unión europea es una excentricidad sin fundamento ni lógica alguna. Las directivas comunitarias deberían excluir de su ámbito de aplicación los contratos con objeto de adquisición de obras de arte, interpretación artística y cultural y suscripción a publicaciones y la LCSP también los habría de declarar contratos excluidos y considerar que se regulan por el derecho privado.
El mercado único europeo transfronterizo en contratación pública es absolutamente residual y minoritario. En el punto 42 del Informe Especial 28/2023: Contratación pública en la UE, elaborado por el Tribunal de Cuentas Europeo se afirma que, «Durante el período 2011-2021, los poderes adjudicadores de la mayoría de los Estados miembros, incluidos todos los que son más grandes, adjudicaron menos del 5 % de sus contratos de obras, bienes y servicios a empresas ubicadas en el extranjero. Solo tres países adjudicaron más del 10 % de su contratación pública acumulada durante el mismo período 2011-2021 a empresas ubicadas en el extranjero: Luxemburgo adjudicó casi un 30 %; Irlanda, un 15 %, y Bélgica, alrededor del 10 %».
El ámbito material de aplicación directa de las directivas debería circunscribirse a contratos con un valor estimado importante que para los contratos de servicios debería ser al menos de un millón de euros (actualmente son 140.000 euros para la contratación estatal y 216.000 para poderes adjudicadores de administraciones inferiores) y por debajo de ese umbral los Estados miembros deberían aplicar los principios del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y la prohibición de implementar criterios de preferencia nacional si bien también aquí se requeriría la flexibilidad adecuada para situaciones de apoyo al empleo y recuperación de zonas deprimidas económicamente.
En cuanto a los contratos con objeto de adquisición de bases de datos especializados (con instrumentos de IA incorporados) creo que la solución adoptada por la LCSP es errónea por variación de la situación del mercado. En este sector hay hoy en día diversidad de empresas editoriales que ofrecen productos y servicios con contenidos similares y, en esas condiciones, los poderes adjudicadores deberían utilizar procedimientos de adjudicación que aseguren la concurrencia y una adecuada comparativa de ofertas y selección de la mejor, con aplicación de criterios que primen y prioricen la calidad técnica y funcional. Parece que la utilización del procedimiento de licitación con negociación sería el planteamiento más adecuado. Todo ello sin menoscabo de la meritoria labor que, como servicio público, realiza el Consejo General de Poder Judicial que ofrece pública y gratuitamente la jurisprudencia de los órganos judiciales españoles.
