- Planteamiento
En términos generales, y con ciertos matices, podemos decir que en nuestro derecho procesal contencioso-administrativo no existe la legitimación colectiva para recurrir actos administrativos. Efectivamente, el artículo 19 LJCA establece una regla general y en varios supuestos específicos. Conforme a la primera, ostentan legitimación para recurrir las personas físicas o jurídicas que tengan, con respecto del pleito, un derecho o interés legítimo. A diferencia de la dicción de la antigua LJ de 1956, el legislador ya no refiere al «interés directo» sino al «interés legítimo» lo que debería interpretarse como una mayor apertura de la legitimación activa.
Junto con esta vinculación individual (derecho o interés), la LJCA concede también legitimación para la defensa de los intereses colectivos y difusos (art.19.1, apartados b) e i), es decir cuando estemos en presencia de una vinculación colectiva (corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades, contándose entre estos últimos, grupos de afectados por una determina cuestión administrativa, uniones sin personalidad e incluso patrimonios independientes). Algunos de estos contados casos se concentran en los sectores del urbanismo y del medioambiente: RD Leg. 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana; Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio histórico; Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas o Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
La jurisprudencia ha definido el concepto según varios rasgos característicos: la legitimación «implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto» (STS de 20 de marzo de 2012. ECLI:ES:TS:2012:2963. Ponente Santiago Martínez-Vares García, donde se examina la legitimación de colegios profesionales en la impugnación de la aprobación de los planes de estudio que dan lugar a la obtención del título de arquitecto).
También contiene una noción definitoria de la legitimación activa como «la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta» (STS 13 de diciembre de 2005. ECLI:ES:TS:2005:7603. Ponente José Manuel Bandrés Sánchez Cruzat, donde se examina la impugnación por dos particulares del Real Decreto 1949/2004, de 27 de septiembre, sobre ampliación de medios materiales traspasados a la Generalidad de Cataluña por el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, en materia de cultura, en relación con el Archivo de la Corona de Aragón). Igualmente, en la STS de 17 de septiembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:2863. Ponente Francisco José Navarro Sanchís) se establece que: «El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el art. 19 LJCA, equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta (…)». En otros supuestos, sin embargo, se niega la legitimación al equipararse el interés legítimo con el derecho subjetivo resultante. (STS de 13 de julio de 2015. ECLI:ES:TS:2015:3380. Ponente José María del Riego Valledor) donde se niega la legitimación activa a una fundación para recurrir la carta de sucesión de un título nobiliario.
Hemos reflexionado sobre todo ello en PADRÓS REIG, C. (2021) La legitimación procesal del empresario competidor en el proceso contencioso-administrativo. Revista General de Derecho Administrativo, 58.
Sea como fuere, nuestro ordenamiento hace una construcción del requisito del interés legítimo que deben ostentar los recurrentes que nunca puede ser un simple interés por la legalidad que no es legitimador excepto en los casos en los que una disposición con rango de ley no otorga acción pública o popular. En materia de contratación no son infrecuentes los casos donde se niega legitimación al empresario competidor que no ha podido participar en el procedimiento administrativo por tratarse de adjudicaciones directas mediante medios propios.
II. Hechos de la STS de 4 de febrero de 2026 (Sala III. Sección 4ª. Ponente Francisco José Sospedra Navas. ECLI:ES:TS:2026:271)
Por resolución del Presidente de la Autoridad Portuaria de Baleares de 17 de febrero de 2022, se otorgó directamente a una empresa el contrato público de «remolcador de apoyo temporal» a través del trámite de emergencia que regula el art. 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). Dicha resolución fue objeto de recurso por parte de ANARE (Asociación Nacional de Remolcadores de España) como representante patronal de las empresas del sector del remolque portuario.
ANARE tiene en su finalidad asociativa la representación, gestión y defensa de los intereses comunes de los empresarios españoles cuya actividad es la prestación de servicios de remolques portuarios, marítimos, fluviales, de salvamento, etc., es decir, de todas las actividades de las compañías operadoras de remolcadores. Por ello, la recurrente alegó ostentar un interés económico cierto e incontrovertido en defender a sus miembros, a los que se les ha impedido participar en la licitación que debía convocar la autoridad portuaria para escoger al contratista que prestaría el servicio de «remolcador de apoyo temporal», en lugar de adjudicarse directamente por una inexistente situación de emergencia.
Por Auto del TSJIB de 7 de diciembre de 2022 (Procedimiento Ordinario 293/2022) se inadmitió el recurso por falta de legitimación de la asociación. A juicio del TSJ de instancia, ANARE, como persona jurídica asociativa, es un ente de base corporativa con personalidad diferente a la de sus asociados, de modo que sus intereses no son la totalidad de los que afectan a los asociados, sino que se extienden —y limitan— a aquellos concretos que hayan precisado los estatutos para definir cuáles son las singulares posibilidades de actuación jurídica de la asociación. Dado que los estatutos de la entidad no especifican estas singulares posibilidades de actuación jurídica necesarias para litigar, la Sala considera insuficiente la mención genérica a la «representación, gestión y defensa de sus miembros», como fundamento del interés legítimo que ampararía la legitimación colectiva del art. 19.1.b) de la LJCA.
III. Doctrina casacional
Contra la resolución del recurso de reposición del anterior auto se preparó recurso de casación que fue admitido por ATS de 18 de diciembre de 2024. El interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia se delimita en «precisar, completar o matizar la jurisprudencia existente acerca de si la legitimación activa de las asociaciones legalmente constituidas exige que el reconocimiento para defender en juicio sus propios intereses y los de sus asociados, frente a los actos y resoluciones administrativas que pudieran perjudicar sus legítimos derechos e intereses, exige individualizar en los estatutos las singulares posibilidades de actuación jurídica de sus miembros o es suficiente con apelar en ellos a la defensa de los intereses comunes de los asociados».
El TS admite la casación y al reconocer la legitimidad de la asociación recurrente, devuelve el caso al TSJ para que siga sus trámites. Con toda naturalidad, el alto tribunal califica de doctrina consolidada algo que, a nuestro modesto entender, no resulta tan claro.
En la anterior STS de 30 de noviembre de 2023 (Sala III. Sección 4ª. ECLI:ES:TS:2023:5059) a propósito de la impugnación por la Fundación Hay Derecho del nombramiento como Presidenta del Consejo de Estado a una exministra que no era jurista, se detallaron supuestos en los que una asociación NO ostentaba legitimación para recurrir. Así,
- la Fundación Francisco Franco (sentencia n.º 477/2023, de 13, de abril (casación n.º 5578/2021)) para impugnar cambios de nombres de calles.
- el Club Liberal Español para recurrir el acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional de 6 de octubre de 2020 que aprobó el procedimiento de actuación contra la desinformación (sentencia n.º 1240/2021, de 18 de octubre (recurso n.º 361/2020)).
- la entidad ACCESS INFO EUROPE y a ANDALUCÍA ACOGE para recurrir el acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de julio de 2019, que autorizaba la aplicación del Fondo de Contingencia por importe de 30 millones de euros y la concesión de un suplemento de crédito en el presupuesto del Ministerio del Interior por esa cuantía (sentencia n.º 1817/2020, de 23 de diciembre (recurso n.º 386/2019)).
- la Asociación de Víctimas de la Ley de Violencia de Género para recurrir el acuerdo del Consejo de Ministros que acordó conmutar una pena de cuatro meses de prisión por la de 30 días de trabajo en beneficio de la comunidad con determinadas condiciones. (sentencia n.º 851/2017, de 16 de mayo (casación n.º 4152/2016)
- la Asociación Convivencia Cívica Catalana para recurrir el Decreto 128/2010, de 14 de septiembre, sobre la acreditación del conocimiento lingüístico del profesorado de las Universidades del sistema universitario de Cataluña. (Sentencia de 13 de junio de 2014 (casación n.º 2635/2012).
- la Plataforma Cívica por la Independencia Judicial para recurrir el acuerdo del Consejo General del Poder Judicial por el que se aprobó el Reglamento 2/2011 de la Carrera Judicial a la impugnación de su artículo 326. (sentencia de 9 de julio de 2013 (recurso n.º 357/2011).
- la Fundación Observatorio de Derechos Lingüísticos para impugnar el Real
- Decreto 102/2004, de 19 de enero, de nombramiento del Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. (sentencia de 31 de mayo de 2006 (recurso n.º 38/2004)
- la asociación Xustiza e Sociedade de Galicia para recurrir el Real Decreto 232/2002, de 1 de marzo, por el que se regula el registro de sentencias sobre responsabilidad penal de los menores. (sentencia de 10 de junio de 2004 (recurso n.º 5/2003)).
Otros pronunciamientos, sin embargo, SÍ han reconocido efectivamente la legitimación asociativa:
- A la Fundación Toro de Lidia para impugnar el Real Decreto 210/2022, 22 de marzo, por el que se establecen las normas reguladoras del Bono Cultural Joven. (sentencia n.º 120/2023, de 2 de febrero (recurso n.º 431/2022).
- A Caritas Española contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Melilla que aprobó las «Instrucciones para la gestión del padrón municipal de habitantes de Melilla» en el apartado correspondiente al empadronamiento de menores extranjeros procedentes de Nador y que viven en Melilla en (sentencia n.º 473/2022, de 25 de abril (casación n.º 4787/2021).
- A la Fundación Avata de Ayuda al Accidentado, que vio reconocida por sentencia n.º 1244/2021, de 19 de octubre, (recurso 143/2020), su legitimación para impugnar la Orden SND/413/2020, de 15 de mayo, por la que se establecen medidas especiales para la inspección técnica de vehículos.
- A la Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía, de la Federación de Asociaciones de S.O.S. Racismo del Estado Español y de la Federación Andalucía Acoge contra el Real Decreto 162/2014, por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento y régimen de los centros de internamiento de extranjeros (sentencia de 10 de febrero de 2015 (recurso n.º 373/2014).
- A la Asociación Catalana de Profesionales de Extranjería para impugnar el Real Decreto 557/2021, de 20 de abril, que aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social tras su reforma por la Ley Orgánica 2/2009. (sentencia de 11 de junio de 2013 (recurso n.º 341/2011)
- A la Federación de Asociaciones Pro Inmigrantes Andalucía Acoge, la Asociación pro Derechos Humanos de Andalucía y la Federación de Asociaciones S.O.S. Racismo en el mismo Reglamento LOEX (sentencia de 12 de marzo de 2013 (recurso n.º 343/2011).
- A la Federación Andalucía Acoge para impugnar la resolución de convocatoria de becas para los alumnos que vayan a iniciar estudios universitarios en el punto en que exigía a los estudiantes extranjeros no comunitarios acreditar su situación de residencia. (recurso de casación n.º 6264/2010, resuelto por la sentencia de 8 de noviembre de 2011)
- A Convivencia Cívica Catalana que vio reconocida su legitimación para recurrir el Reglamento para el uso de la lengua catalana en la Diputación de Girona por la sentencia de 5 de mayo de 2015 (recurso de casación n.º 1604/2013).
Toda esta larga enumeración demuestra dos cosas: que para nada estamos ante una «jurisprudencia uniformemente expresada» o que en materia de contratación, «viene admitiéndose pacíficamente el interés legítimo de las entidades empresariales». Bien al contrario, la cuestión de la conexión entre interés y objeto del recurso se examina de manera esencialmente casuista.
Ahora, creemos que en una línea felizmente expansiva, el TS reconoce en su reciente sentencia – creemos que por primera vez – la legitimación de una asociación patronal en un recurso contra una adjudicación directa de un contrato público. Las asociaciones patronales – veremos sí todas o solamente algunas – tienen legitimación para impugnar procedimientos de adjudicación de contratos de la LCSP.
Ello sitúa por primera vez al interés en la defensa del mercado y la libre competencia como interés común de los miembros asociados. Para el TS, «En este caso, el interés colectivo que se pretende defender se encuadra en los fines propios de una asociación de empresarios, de defensa de sus intereses colectivos en el mercado, por lo que debe examinarse si el mismo se ajusta a la conformación estatutaria del objeto corporativo. Al respecto, el examen de los estatutos de la asociación recurrente permite identificar que la defensa de los intereses comunes de sus asociados, prestadores del servicio de remolque, se contempla de forma genérica sin fijar ninguna restricción, y en este ámbito se encuadra naturalmente el interés colectivo de que se den las condiciones de mercado en régimen de libre concurrencia, como manifestación corporativa del interés competitivo de cada uno de sus asociados».
El lector verá inmediatamente la similitud entre el interés en la mera defensa de la legalidad (que hemos visto que no es suficiente título para ostentar legitimación activa para recurrir ex art. 19 LJCA) y el interés en la preservación de las condiciones de mercado en las adjudicaciones de contratos (que ahora se reconoce a la entidad patronal recurrente). Lo cierto es que este avance no se limita solamente a un tema procesal sino que ofrece una vertiente indudablemente sustantiva: aumentar la capacidad de control jurisdiccional de las adjudicaciones directas en la contratación. El TS es perfectamente consciente de este efecto colateral positivo: «estamos ante una materia donde está comprometido especialmente el interés público, como es la de contratación pública, en el que también concurre el interés de los competidores y la necesaria observancia del principio de libre concurrencia y transparencia, con la consecuente necesidad de reforzar los mecanismos de control de la contratación, de lo que se deriva una apreciación flexible de las condiciones de acceso al proceso, por lo que debe darse una interpretación amplia al concepto de interés legítimo exigido normativamente cuando se impugnan actos relacionados con la contratación pública en aras a la vigencia de la libertad de mercado. En nuestro caso, la asociación ejerce la acción en un procedimiento de contratación en defensa del principio de libre concurrencia, lo cual se identifica naturalmente como un interés colectivo, puesto que se trata de una asociación que agrupa a empresarios o profesionales que actúan en el mercado, en cuyo ámbito dicho principio de libre concurrencia es un elemento estructural».
Siendo ello así, el avance resulta significativo y permite incluso en el futuro cuestionar las inadmisiones de recursos por falta de legitimidad a los empresarios competidores que no hayan podido concurrir a un procedimiento de contratación al haberse excluido este de los principios de publicidad y concurrencia competitiva.
